Государственные Думы России: история и современность

В ночь на 26 февраля власти провели массовые аресты, а днем на
Знаменской площади была расстреляна крупная демонстрация. Столкновения с
войсками и полицией, сопровождающиеся жертвами, происходили по всему
городу. Председатель IV Государственной Думы М.В. Родзянко, лидеры буржуазно-помещичьих партий в Думе неоднократно просили императора произвести изменения в правительстве и быстрее созвать заседание Думы.  26  февраля М.В. Родзянко телеграфировал Николаю II о необходимости “немедленно поручить лицу, пользующемуся доверием страны, составить новое правительство”,[131] а на следующий день возглавил Временный комитет  Государственной Думы, от имени которого обратился с воззванием к населению. В воззвании говорилось, что этот новый орган власти берет в свои руки восстановление государственного и общественного порядка и призывает население и армию помочь “в трудной задаче создания нового правительства”[132]. В этот же день, 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств».[133]

После этого в полном составе Дума уже не собиралась. 27 февраля состоялось заседание Временного комитета Государственной Думы, который  «нашел…вынужденным взять в свои руки восстановление государственности и общественного порядка»[134] в России. Однако уже 2 марта Временный комитет объявил о создании нового правительства в его составе и фактически прекратил свое существование.[135] Юридически IV Государственная Дума была распущена постановлением Временного правительства от 6 октября 1917 г.[136] в связи с началом избирательной кампании по выборам в состав Учредительного собрания.

Практически у Государственной Думы был блестящий шанс взять в свои руки государственную власть и стать реальным законодательным органом, но
реакционное большинство Думы, поддержавшее самодержавие, им не воспользовалось. Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом частных совещаний. Выступила против Советов. Участвовала в подготовке неудачного корниловского похода на Петроград в августе 1917 г. Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. Только под давлением революционных событий было опубликовано постановление Временного правительства о роспуске Государственной Думы в связи с подготовкой выборов в Учредительное собрание. Специально созданное Особое совещание подготовило Положение о выборах в Учредительное собрание, одобренное Временным правительством. «Это Положение являлось для своего времени самым демократическим избирательным законом в мире».[137]

Идея созыва Учредительного собрания была очень популярна в народных массах. Выборы проводились по спискам партий. Выборы проходили с 25 ноября 1917г. до начала 1918г. по всей территории страны.

В целом по стране за списки эсеров (в большинстве районов левые эсеры не успели выставить отдельных списков, и их кандидаты шли на выборы по общепартийным) и родственных им партий было подано 20,9 млн. голосов (45,4%), списки большевиков – 9,2 млн. (20%), кадетов – 6 млн. (13%),  меньшевиков – 1,8 млн. (3,9%), прочие партии собрали 8 млн. голосов  (17,4%).[138] Никто не мог представить, что на ближайшие восемь десятилетий -  это последние (как и первые) свободные, многопартийные выборы с участием всего населения. Всего было избрано 715 депутатов. Дата открытия Учредительного собрания не раз откладывалась, и оно было созвано уже после прихода к власти большевиков, 5 января 1918г. в Таврическом дворце в Петрограде. Явились 410 депутатов. Большевиков и левых эсеров – 155 чел.(37,8%)[139]. Преобладали эсеры-центристы. На его первом и единственном заседании от имени Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) и Центрального Комитета партии большевиков была зачитана Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа[140], в которой были сформулированы главные политические, социальные и экономические цели новой власти: диктатура пролетариата, национализация земли и т.п. После того, как большинство делегатов Учредительного Собрания отказались обсуждать этот документ и признать законность Октябрьской революции, оно уже на следующий день было распущено. А чуть раньше, 18 декабря 1917 г., декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) была упразднена канцелярия Государственной Думы. Так закончилась в России кратковременная эпоха «буржуазного» парламентаризма. К 1922-му году на территории России легально не действовало ни одной политической партии, кроме партии большевиков.

Первый опыт российского парламентаризма был непродолжительным и весьма противоречивым.  Русская революция породила Государственную Думу и она же вынесла ей смертный вердикт. Трагедия Думы неразрывно связана с трагедией страны - обе они попали под «локомотив истории». Между тем  историческая роль Думы состояла именно в том, чтобы спасти Россию от этого исхода. Но такая задача оказалась выше ее сил – она была не столько средством спасения страны, сколько барометром ее настроений, что обусловливалось и
общероссийскими и специфическими «думскими» причинами.

Глава 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

§1.От съездов Советов к Верховному Совету РСФСР

После Февральской революции стала быстро расти сеть принципиально новых органов представительной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. С самого начала они стали реальными конкурентами Временному правительству в борьбе за власть, активно осуществляя не только политическую, но и экономическую деятельность. Под руководством Советов явочным порядком вводился рабочий контроль над производством, осуществлялось рабочее управление предприятиями, регулирование труда, в сельской местности началась конфискация земли и передача ее крестьянам.

В мае 1917 г. состоялся I Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, а в июне – Советов рабочих и солдатских депутатов. 7 ноября (25 октября) 1917 г. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, проходивший под руководством большевиков, принял обращение к рабочим, солдатам и крестьянам о переходе всей власти к Советам. Первым председателем ЦИК был избран Л.Б.Каменев, замененный вскоре Я.М.Свердловым. На том же съезде было образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров, коллегиальный орган, подотчетный и подконтрольный Всероссийскому съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету. Вслед за тем в короткое время были приняты целый ряд других правовых актов, определявших основные принципы, порядок организации и содержания деятельности Советов как единственного органа государственной власти – о полноте власти (8 ноября (26 октября) 1917 г.)[141], о праве отзыва депутатов (4 декабря 921 ноября) 1917г.)[142], о правах и обязанностях Советов (29(16) декабря 1917 г.)[143], о признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти (16 (3) января 1918 г.)[144].

III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 г. принял два акта, имевших конституционное значение: Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики»[145]. На съезде было официально оформлено образование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики – РСФСР.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую Конституцию РСФСР, в которой были законодательно закреплены основные принципы Советского государства. В этом документе высшей властью Российской Советской Федеративной Социалистической Республики провозглашался Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – избираемый съездом Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК).

Всероссийский съезд Советов формировался по классовому принципу не прямо и не на равной основе, а из представителей городских Советов (из расчета один депутат от 25 тысяч избирателей) и представителей губернских съездов Советов (из расчета один депутат от 125 тысяч избирателей). От участия в выборах были отстранены лица, живущие на нетрудовые доходы, использующие наемный труд, работники коммерческих предприятий, служители культа, бывшие чины полиции и другие.

К ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК были отнесены вопросы общего руководства внутренней и внешней политикой, заключения международных договоров и соглашений, объявления войны и мира, установления и изменения границ, принятия новых членов в состав Федерации и признания выхода из нее, административного деления территории Республики, определения общих направлений развития народного хозяйства и его отдельных отраслей, утверждения государственного бюджета, налоговых и иных сборов, формирования Совета Народных Комиссаров. Исключительной компетенцией Всероссийского съезда Советов являлось утверждение и изменение Конституции РСФСР и ратификация мирных договоров.

В 1919 г., после смерти Я.М.Свердлова, председателем ВЦИК стал М.И.Калинин (с 1922 года был одновременно председателем ЦИК СССР), который занимал этот пост до 1946 г.

Первая советская Конституция наметила общую перспективу политического и экономического развития России в новых исторических условиях. Она послужила основой дальнейшего развития законодательства в области государственного строительства. В этом отношении важное значение имели постановления VII (декабрь 1920 г.) и IХ (декабрь 1921 г.) Всероссийских съездов Советов, в которых законодательно оформлялась компетенция Президиума ВЦИК как органа государственной власти, представляющего ВЦИК в периоды между сессиями, ограничивался круг высших государственных органов, имеющих право издавать законодательные акты общегосударственного значения, упорядочивались взаимоотношения центральных и местных органов государственной власти.

РСФСР оказалась не единственной советской республикой, образовавшейся на территории бывшей Российской империи. В итоге Гражданской войны Советская власть победила в провозгласивших независимость Украине, Белоруссии, Грузии, Армении, Азербайджане (три последние республики объединились в Закавказскую Федерацию – ЗСФСР). 30 декабря 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов принял решение об объединении советских республик в единое федеративное государство – СССР.

На II Всесоюзном съезде Советов 31 января 1924 г. была принята первая Конституция СССР[146]. Установленный в ней государственный аппарат Союза был вполне аналогичен РСФСР: всесоюзные съезды Советов (созывались один раз в год, а с 1927 г. – один раз в два года), ЦИК (двухпалатный), собиравшийся на сессии три раза в год, Президиум ЦИК, в подчинении которого находились более 100 учреждений. С начала 30-х годов на сессиях ЦИК установилась специфическая процедура: депутаты утверждали списком без обсуждения постановления, принятые Президиумом.

Именно СССР стал фактическим наследником дореволюционной российской государственности. Что же касается РСФСР, то ее правовой статус в некотором отношении был ниже, чем у других союзных республик, поскольку многие российские вопросы отошли в ведение союзных учреждений.

Принятие первой Конституции СССР потребовало внесения определенных изменений в основные законы вошедших в него республик, в том числе и РСФСР. Эту задачу 11 мая 1925 г. выполнил ХП Всероссийский съезд Советов. Основные изменения в тексте Конституции РСФСР касались прав и сферы ответственности республиканских и союзных органов государственной власти. В ней, в частности, устанавливалось, что в пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам. Отнесенным к компетенции Союза, на территории РСФСР обязательную силу имеют постановления верховных органов Союза ССР.

Крупные сдвиги в социально-экономическом и политическом развитии страны в последующие десять лет получили свое правовое оформление в Конституции СССР, принятой 5 декабря 1936 г. VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР. На основе этой Конституции 21 января 1937 г. был принят Основной Закон РСФСР[147]. В политико-правовой сфере главные отличия новой Конституции РСФСР заключалась в закреплении роли Советов как политической основы РСФСР, через которые трудящиеся города и деревни реализуют свою власть, в уточнении полномочий республиканских органов Советской власти, в том числе и высших, прав и обязанностей граждан, в коренном изменении избирательной системы. В соответствии со  статьей 138 выборы депутатов в Советы всех уровней проводились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В высший орган законодательной власти, получивший название Верховного Совета РСФСР, депутаты избирались сроком на четыре года по норме: один депутат от 150 тысяч населения.

Кроме того, в новой Конституции РСФСР более детально были прописаны структурные, организационные, процедурные и другие вопросы формирования и деятельности Верховного Совета РСФСР и его руководящих органов. В частности, впервые за годы Советской власти депутаты получили право парламентской неприкосновенности, наряду с должностью Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР был введен пост избираемого съездом Председателя Верховного Совета РСФСР. Первым Председателем Верховного Совета РСФСР в 1938 г. был избран А.А.Жданов.

Очередной этап в развитии конституционных основ российской государственности связан с принятием Конституции СССР 1977 г[148]. Она была призвана закрепить крупные изменения, происшедшие в стране за 40 лет.

Конституция СССР 1977 г. существенно расширила пределы конституционного регулирования общественной жизни. В ней были главы, посвященные политической системе общества, социальному развитию и культуре, внешней политике, защите Отечества, правовому положению депутата. Она дала возможность участвовать в управлении государственными и общественными делами и общественным организациям, предоставив им право законодательной инициативы в лице их общественных органов, конституционно закрепила принципы непосредственной демократии – всенародное обсуждение или всенародное голосование (референдум) по наиболее важным вопросам государственной жизни, гарантировала права и свободы граждан. Важное место в новом Основном Законе СССР занимали вопросы национально-государственного устройства. К прежним гарантиям суверенных прав союзных республик были добавлены, в частности, право участия республик в решении вопросов. Отнесенных к ведению СССР, в Верховном Совете СССР, его Президиуме, в Правительстве СССР, в других органах Союза ССР, право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР. Вслед за принятием Конституции СССР, в апреле 1978 г., были приняты новые основные законы союзных и автономных республик. В последующие годы полномочия и статус высшего органа государственной власти в Российской Федерации неоднократно пересматривались и уточнялись.