Совершенствование механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

                                             пропорционально их де-        заданного объема ФФПМО (Костром-

                                             фицитам (Рязанская, Ар-       ская, Пензенская, Вологодская, Омская,

                                             хангельская, Еврейская        Ростовская, Саратовская области)

                                             области) 

     Рисунок 3 - Методики формирования фонда финансовой поддержки в субъектах РФ

                                                                                                               53 
 

           Основу первого направления составляет  федеральная методика предоставления  трансфертов из ФФПР. По аналогии  с этой методикой многие субъекты  РФ формируют ФФПМО по ежегодно утверждаемым нормативам отчислений от объема доходов регионального бюджета.

           Более 45 субъектов Федерации применяли  у себя нормативно-долевой метод  определения трансфертов для  местных бюджетов в различных  вариантах с учетом территориальных особенностей (Бурятия, Марий Эл, Адыгея, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Чувашия, Мордовия, Тыва и многие другие).

     Однако, были и такие субъекты Федерации, которые не использовали данный метод (Республика Коми, Новосибирская, Пермская, Кировская, Калининградская, Московская области и др.).

           Единообразного подхода по методам  использования ФФПМО не существует. Некоторые регионы делят этот  фонд на две составляющие части:  первая направлена на покрытие  текущих расходов, вторая часть  предоставляется для развития и имеет целью повысить доходный потенциал региона (Саратовская, Ленинградская области). Здесь наблюдается стимулирование муниципальных образований к более полному использованию собственных доходных источников.

           Разнообразие методик регулирования межбюджетных отношений в регионе по способам формирования фонда можно свести к трем вариантам.

           К первому из них относятся  те субъекты Федерации, в которых  единственным источником формирования  ФФПМО являются трансферты, поступающие из ФФПР (Адыгея, Бурятия, Тыва, Ивановская, Сахалинская области), что ставит муниципальные образования в зависимость не только от субъектов Федерации, но и от применяемой во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами методики формирования и распределения трансфертов между регионами.

           Второй вариант предполагает  использование отдельных видов  регулирующих налогов в качестве  источников ФФПМО. В Архангельской  области такой фонд в 1998 г.  был образован за счет 24,5 % поступивших  в областной бюджет НДС, налога на прибыль и налога ни имущество предприятий. В Еврейской автономной области в 1999 г. формирование фонда происходило за счет 50 % налога на прибыль и 50 % НДС, зачисляемых в областной бюджет.

     Недостаток  такого формирования ФФПМО аналогичен предыдущему варианту, поскольку нормативы отчислений от регулирующих налогов пересматриваются ежегодно. Кроме того, в связи с проводимой налоговой реформой некоторые налоги упраздняются вовсе, по другим меняются ставки расщепления между бюджетами, доходы от третьих становятся менее значимыми в результате изменений в элементах налога.

           К третьему варианту относятся  те регионы, в которых формирование

     ФФПМО происходит по аналогии с федеральным  уровнем: фонд создается по ежегодно утверждаемому нормативу отчислений от объема доходов, поступавших в региональный бюджет, но с учетом трансферта из ФФПР, если таковой имеется, за исключением целевых поступлений в бюджет. Сюда можно отнести

     и Оренбургскую область, опыт которой  будет рассмотрен ниже.

     54 
 

           Формирование межбюджетных отношений в регионах по методам ис-

     пользования фонда можно разделить на шесть  групп.

           К первой группе отнесем распределение  ФФПМО по двум направлениям,

     обеспечивающим  выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование

     развития территорий (Саратовская и Ленинградская области). Так, в Саратов-

     ской  области первая часть - 85 % средств  фонда - направляется в виде дотаций

     на  покрытие разрыва между доходами и расходами и на выравнивание бюджет-

     ной обеспеченности, вторая часть фонда - 15 % - направляется на стимулирова-

     ние работы по качественному исполнению бюджетов, наращиванию собствен-

     ных доходов и обеспечению условий  оздоровления финансов.

           Однако, случайность и неравномерность  дотаций, их несоответствие по-

     требностям  культивировали иждивенческие настроения на местах. У руководи-

     телей муниципальных образований появилось  искушение искусственно увели-

     чивать  объем расходов и дефицит местных  бюджетов, что не соответствовало

     улучшению финансового состояния в области. Поэтому в 2000 году Саратов-

     ская  область отказалась от выделения  стимулирующей части фонда.

           Аналогичной была практика использования  ФФПМО в Ленинградской

     области, где 80 % ФФПМО направлялось для покрытия текущих расходов, а

     20 % - для развития с целью повышения доходного потенциала региона. Одна-

     ко, при этом в Ленинградской области  реализуется своя концепция финансово-

     го  обеспечения бюджетов органов местного самоуправления, основанная на со-

     циальных  стандартах.

           Положительным опытом Ленинградской  области является методика рас-

     чета  минимального бюджета муниципального образования, учитывающая раз-

     личие в обеспеченности населения объектами  социальной инфраструктуры, в

     основу  которого положена подушевая оценка минимально необходимой обес-

     печенности  социальными услугами в образовании, здравоохранении, поддерж-

     ке  безработных, жилищно-коммунальном хозяйстве  и других отраслях соци-

     альной  сферы. Здесь используются базовые (за трехлетний период) параметры

     бюджетной обеспеченности, корректируемые на индексы  инфляции, снижения

     безработицы, изменения численности населения  и т.п. Среднеобластные норма-

     тивы  дифференцируются на муниципальном  уровне опять-таки из фактических

     отличий подушевого объема социальных услуг  и структуры населения на кон-

     кретной территории.

           Ко второй группе относятся  субъекты РФ, в которых расчеты  долей му-

     ниципальных образований производились также  в 2 этапа: на первом этапе

     происходило приведение душевых бюджетных доходов  до среднедушевого

     уровня  по региону тех местных бюджетов, где они меньше среднего уровня. А

     затем, если этого было недостаточно для  покрытия расходов, увеличивали не-

     достающую сумму, включаемую в расчет. Эта методика аналогична применяв-

     шейся на федеральном уровне в течение 1994-1998 гг. в отношении субъектов

     РФ.

           В других субъектах Федерации  такие доли определялись исходя  из соот-

     ношения превышения расходов над доходами к  сумме превышений в целом по 

                                                                               55 
 

     всем  местным бюджетам (Воронежская область, Вологодская область, Ставро-

     польский  край).

           Третью группу составляют регионы,  в которых в основе распределения

     ФФПМО лежит выравнивание дефицитов муниципальных  образований. Сюда

     можно отнести Рязанскую, Архангельскую, Еврейскую области. В Рязанской

     области доли муниципальных образований  в ФФПМО на 1998-1999 гг. опреде-

     лялись  в 2 этапа. На первом этапе предусматривалось  выделение трансфертов

     тем районам и городам, где расчетный  дефицит превышал 50 %, с целью дове-

     дения его до 50 % от расходов. На втором этапе распределение оставшейся час-

     ти  ФФПМО осуществлялось пропорционально  складывающимся дефицитам

     местных бюджетов. Необходимо отметить, что  предварительно всем районам и

     городам закладывался одинаковый минимальный  расчетный дефицит. В ре-

     зультате  такой дефицит по местным бюджетам колебался от 25 % до 50 %.

           Причем, в тех муниципальных образованиях, где дефицит бюджета пре-

     вышал 25 % расходной части бюджета, сумма  дотаций определялась таким об-

     разом, чтобы довести дефицит муниципального образования к установленному

     для всех одинаковому минимальному уровню, равному 25 %. Сама величина

     бюджетного  дефицита свидетельствует о нереальности для муниципальных об-

     разований изыскать необходимые источники  его финансирования. Кроме того,

     в методике не учитывались другие показатели, имеющие значение для дости-

     жения минимальной бюджетной обеспеченности.

           В Архангельской области рассчитывался  проектируемый консолидиро-

     ванный  бюджет области, и на его основе определялись доли муниципальных

     образований в ФФПМО. Финансовая помощь из ФФПМО  предоставлялась тем

     муниципальным образованиям, где расчетный дефицит  выше уровня дефицита

     областного  бюджета. Но в этом случае муниципальным  образованиям с таким

     уровнем дефицита бюджета предоставление финансовой помощи недостаточно

     для его покрытия, а тем более для  обеспечения условий нормального  функцио-

     нирования.

           В Еврейской автономной области  расчетный дефицит всем муниципаль-

     ным образованиям для расчета долей  их в ФФПМО предусматривался в  одина-