Совершенствование механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

     Главная проблема в системе межбюджетных отношений регионов в РФ является проблема самообеспечения регионов и муниципальных образований, проблема повышения доходности бюджетов всех уровней. Подавляющее большинство регионов РФ - дотационные. Очевидно, что эта проблема может быть решена только при стабильном и высоком росте ВВП России в целом и регионов, в частности. Бюджетная политика на всех уровнях и развитие межбюджетных отношений и должны быть направлены на рост ВРП регионов и экономического потенциала муниципальных образований и поселений.  
Общегосударственное регулирование строится на основе общих принципов и целей межбюджетной политики государства. Главная цель — обеспечение стабильности политического устройства и эко¬номической безопасности страны, предотвращение внутренних и внешних негативных факторов.  
Регулирование денежных ресурсов между бюджетами РФ — глав¬ное направление реализации политики бюджетного федерализма и важнейшая функция бюджетной системы. Оно необходимо для обеспечения финансовой самостоятельности территорий в широком смысле и минимальной обеспеченности — в узком.

     Проблема  правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  вновь стала особо актуальной в связи с введением в действие с 1 января 2005 г. новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:

     1)формы  межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;

     2)условия  предоставления межбюджетных трансфертов; 

     3)общие  положения о фондах, формируемых  в составе федерального, региональных  и местных бюджетов, из которых  предоставляются межбюджетные трансферты.

     В 2009 году принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2012года.

     Согласно  ей была создана законодательная база разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации   и   органами   местного самоуправления.

     Установление   объективного   порядка  распределения  дотаций  на выравнивание  бюджетной  обеспеченности  бюджетов субъектов Российской Федерации   позволило   обеспечить   гарантированный  уровень  доходов бюджетов  субъектов  Российской Федерации для финансирования расходных  обязательств. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     

2. Инструменты механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

 
 

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования  разли-

чают понятия  вертикального и горизонтального  выравнивания (вертикальной и

горизонтальной  сбалансированности).

Вертикальное  выравнивание  трактуется как процесс  достижения  сбалан-

сированности  между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам

с потенциалом  его доходных источников, среди которых  акцент делается на на-

логовые  поступления.  Принцип вертикальной сбалансированности в бюджетном регулировании представляет  требование  как  к  вышестоящему  уровню  власти,  так  и  к  регио-

нальным  и  местным  властям.  В  случае,  если  потенциальные  возможности  по

обеспечению  доходной  части  на  нижестоящем  уровне  недостаточны  для  фи-

нансирования  выполняемых функций и предоставляемых  услуг, за которые от-

вечает  тот  или  иной  региональный  или  местный  орган,  то  вышестоящий  уро-

вень  власти  обязан  предоставить  нижестоящему  уровню  власти  недостающие

бюджетные ресурсы.

Вертикальная  сбалансированность накладывает на региональные и мест-

ные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение  закреплен-

ных за ними функций  и предоставление населению соответствующих услуг ли-

бо непосредственно  государственным учреждениям и  организациям, либо через 

частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использо-

вать  свои права  по  сохранению и увеличению  собственного доходного потен-

циала.

К  инструментам  вертикального  бюджетного  выравнивания относятся закрепление налогов за  определенным  уровнем бюд-

жетной  системы;  распределение  регулирующих  доходов  по  уровням  бюджет-

ной системы  по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на

исполнение отдельных  расходных обязательств.

Вертикальное  выравнивание  должно  сочетаться  с  процессом  горизонтальной  сбалансиро-

ванности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное

распределение налогов между субъектами Федерации по определенной форму-

ле для устранения или снижения неравенства в налоговых  потенциалах терри-

торий субъектов  Федерации и муниципалитетов. Целью  горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение 

единого  стандартного  уровня  потребления  государственных  услуг  жителями

различных регионов страны. 

В  условиях  РФ  задача  горизонтального  выравнивания  сложна,  как  ни  в 

одной другой стране ввиду значительных различий в социально-экономическом   развитии  территорий,  что  определяется  не  только  исторически  сложившимся

размещением  производительных  сил,  но  и  значительной  дифференциацией 

природно-климатических  условий.  Механизм  горизонтального  выравнивания  ориентирован

на решение  двуединой задачи. С одной стороны, это выравнивание уровня по-

требления  государственных  услуг  населением,  проживающим  в  разных  адми-

нистративно-территориальных  образованиях страны, а, с другой, –  выравнива-

ние  стоимости  государственных  услуг  в пределах  уровня  власти  с учетом ин-

декса бюджетных  расходов.

К инструментам бюджетного регулирования местных  бюджетов традици-

онно относятся:

а) нормативные  отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.  

     

• - дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе;
• - субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
• - субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
• - бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;
• - иные средства финансовой помощи.

 

Значимость  нормативов  отчислений  от  регулирующих  налогов

определяется  тем, что этот инструмент применяется  для формирования всех без 

исключения нижестоящих  бюджетов. 

Бюд-

жетный кодекс РФ разделил собственные и регулирующие доходы по периоду

их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; ре-

гулирующие  доходы  устанавливаются  на  долговременной  основе -  не  менее 

чем  на  три  года.  Отличие  собственных  и  регулирующих  доходов  бюджетов

могло быть определено также видом нормативного документа, который их ус-

танавливает. Так, собственные доходы регламентировались бюджетным и налоговым  законодательством  в целом,  а регулирующие доходы –  законодательст-

вом РФ и субъектов  РФ о соответствующем бюджете на очередной год.

Российская  практика  оказалась  богаче  теории, поскольку  в  действитель-

ности происходило смешение закрепленных и регулирующих налогов. Минфин

России,  стремясь  к  выравниванию  бюджетной  обеспеченности  субъектов  РФ,

практически ежегодно пересматривал нормативы отчислений от налогов, кото-

рые следовало бы, исходя из установленных  законодательством  критериев, от-

носить  к закрепленным доходам. Это относится  и к налогу на прибыль  органи-

заций,  нормативы  отчислений  по  которому  в  федеральный  и  региональный 

бюджеты установлены 25 главой Налогового кодекса  РФ, и к налогу на добычу

полезных  ископаемых, распределяемого  в соответствии с  Бюджетным кодексом

РФ, и к налогу на игорный  бизнес, который причисляют то к федеральным, то к

региональным  налогам. В связи  с этим субъектам  РФ практически невозможно

было  предусмотреть  изменения  федерального  законодательства  и  выстроить 

свои  межбюджетные  отношения  с муниципальными  образованиями  на  долго-

временной и постоянной основе. 

Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в  Российской Федерации" коренным

образом был изменен  состав  собственных доходов  местного бюджета. К  ним отно-

сятся не только доходы, закрепленные за ними полностью или частично на постоян-

ной основе, но и отчисления от регулирующих налогов, а также финансовая помощь

из  вышестоящего бюджета. Кроме того, законодательные  нововведения касаются по-

рядка установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и

сборов. Если ранее допускалось  их установление законом  о бюджете субъекта РФ, т.е.

норма закона могла распространяться только на один финансовый год, то теперь статьи

58  и 59  вышеназванного  закона  прямо   указывают  на  недопустимость  такой

практики, широко применявшейся  прежде.

Вместе  с  тем, нормы рассматриваемых  статей сформулированы обтекае-

мо: речь идет о недопустимости установления нормативов отчислений на огра-

ниченный  срок. Фактически это  означает, что продолжительность действия ус-

тановленных  нормативов  не  должна  оговариваться  законом  или  определяться

таким   законом,  действие  которого  ограничено  временными  рамками (напри-

мер,  закон  о  бюджете). Но пересмотр нормативов  отчислений  возможен  зако-

нодательно  и даже неизбежен  в тех субъектах  РФ, которые не имели  собствен-

ной практики установления нормативов на долгосрочной основе, апробация  же

их  оптимальных  размеров потребует переосмысления и,  как  следствие,  внесе-

ния изменений в соответствующий закон. Опыт бюджетного регулирования до-

ходов бюджетов субъектов  РФ свидетельствует  о том, что федеральный  центр 

постоянно менял нормативы  отчислений от налогов, которые по  всем призна-

кам подходили под  понятие  закрепленных доходов с тем, чтобы достичь цели

выравнивания  бюджетной обеспеченности. 

Тем  не менее,  несмотря  на  сложность  бюджетного  регулирования  с  по-