Совершенствование механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе

ние  необходимых  доходов,  во-вторых,  имеются  обоснованные  и  масштабные

проекты, решение которых  не под силу местным  органам власти.

Выбор пропорции между  объемом средств, передаваемых местным  бюд-

жетам  в  форме  отчислений  от  налогов,  дотаций  и  субсидий,  должен   заклю-

чаться  в  выборе  соотношения  приоритетов:  стимулирования  муниципальных 

органов  власти  к  развитию  налоговой  базы  и  равномерностью  распределения 

финансовых  ресурсов.

Самым серьезным недостатком действующего механизма бюджетного ре-

гулирования является то, что  он состоит из разрозненных и не всегда регламен-

тируемых  законодательными  нормами  форм  перераспределения  бюджетных 

средств.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.3.  Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в  РФ и в зарубежных странах 

     Как показывает международный опыт федеративных государств, выделяются две модели федеративных межбюджетных отношений.

     Первая - дуалистическая модель, или модель двух равноправных партнеров - федеративного центра и субъектов федерации, действующих независимо в рамках своих полномочий, и в которой полномочия местного самоуправления в значительной мере определяются субъектом федерации.

     Вторая - корпоративная модель, в которой местное самоуправление является третьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровней тесно переплетены. Первая модель характерна, например, для Канады и Индии, вторая - для США и Бразилии.

     Специфика модели межбюджетных отношений во многом определяет формы и инструменты бюджетного вертикального и горизонтального выравнивания. Идеология действующего и разрабатываемого в России законодательства дает основание полагать, что выбор делается в пользу дуалистической модели бюджетных взаимоотношений.

     Рассмотрим существующие в мире модели межбюджетных отношений на примере ряда стран.

     Канада состоит из 12 субъектов федерации: десяти провинций и двух территорий. Также в Канаде насчитывается около 5000 муниципальных образований, включая города, села, тауншипы, графства и районы специального обслуживания (special service districts). Федеральному правительству принадлежат полномочия по регулированию вопросов войны и мира, обороны, правопорядка, национального государственного долга и 
государственной собственности, денежно-кредитной и банковской системы,  торговых и коммерческих отношений. Также в компетенцию федеральных органов власти входят вопросы налогообложения на любом уровне государственной власти.

     Бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти — правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные от федерального бюджета.

     Каждая провинция имеет право на долю от поступлений федерального налога на ее территории, единую для всех провинций. Также провинции имеют право повысить ставку федерального налога на своей территории с тем, чтобы перечислить дополнительные налоговые поступления в доходы своих бюджетов. Указанный порядок относится к подоходному налогу с физических лиц и корпораций, налогу на товары и услуги (аналогу налога на добавленную стоимость). В доходы бюджетов провинций зачисляются налоги на природные ресурсы и налог на имущество.

     Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов.

     ФРГ является федерацией, состоящей из 16 субъектов — земель, а также муниципальных образований.

     Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.  Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства.

     Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются 
прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов.

     Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности — т.н. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts).

     Также необходимо отметить, что для бюджетной системы Соединенных Штатов характерно право органов власти на каждом ее уровне по администрированию только тех налогов и платежей, которые они вправе вводить и регулировать. Такой порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль за базой и ставкой закрепленных за ними налогов.

     Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна.

     В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная 
на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

      Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

      Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего 
уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы.

     В Российской Федерации разграничение  видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы  обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего, отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые "расщепляются" между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе.

     Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному  регулированию через безвозмездные  и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они, согласно этому законодательству, рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.  
 

     В целях выбора наиболее эффективных  инструментов управления

     финансовыми потоками,  имеет смысл произвести группировку всех

     действующих моделей организации межбюджетных отношений между органами

     государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в

     зависимости от существующих в них структур государственной власти.

     Первая  группа –  модели с    одноуровневыми структурами государственной

     власти.  Финансовые отношения определяются непосредственно органами власти

     субъекта  РФ.

     Вторая  группа – модели с двухуровневой  структурой государственной власти

     субъекта  РФ и одноуровневой структурой муниципальных  органов власти,

     обладающих  бюджетными правами.  В функции  территориально-

     административных  подразделений региональной власти входит организация

     финансовых  отношений с муниципалитетами, расположенными на территории.

     Третья  группа включает муниципальные образования,  сформированные на

     уровне  ниже районного с отсутствием  бюджетных прав,  поскольку их бюджеты

     включены  в бюджет субъекта РФ как сметы  расходов.

     Четвертая группа объединяет модели с одноуровневой структурой

     государственной власти субъекта РФ и двухуровневой  структурой

     9муниципальных  органов власти,  предполагающая  подчинение одних

     муниципалитетов другим. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Анализ методик системы оценки эффективности межбюджетных отношений

     2.1. Региональная специфика государственного  механизма регулирования бюджетных  отношений 

     Для определения структуры и объема межбюджетных трансфертов в составе федерального бюджета действуют пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Формирование и распределение этих фондов формализовано и строго регламентировано нормативно-правовыми актами Правительства РФ.

     На  практике финансовая поддержка регионам не ограничивается поступлением средств только из этих фондов. В условиях изменения налоговой системы, передачи расходных обязательств бюджетной системы одного уровня другому расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений.

     В 2011 году на финансовую помощь субъектам РФ из федерального бюджета выделено 1 123,0 млрд. рублей. Тем не менее, анализ социально- экономических показателей развития регионов за 2010 году свидетельствует о том, что, по-прежнему:

     – сохраняется неравномерность в развитии субъектов Российской Федерации;

     – политика межбюджетных отношений не обеспечивает снижение дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.

     Так, по прогнозам специалистов, только 13 регионов из 83 могут в ближайшее время обойтись без дотаций (см. также Приложение Д). В Сибирском регионе это: Ямало- Ненецкий, Ненецкий и Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа, а также Тюменская область. В 2010 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств. Еще 37 субъектов получили финансовую помощь в виде дотаций из федерального бюджета в размере от 10% до 30% (в том числе Курская область). Однако, в Алтайском крае, Бурятии и Читинской области финансирование из федерального бюджета в 2010 году составило от 40 до 60%, и более 70% – в республиках Тыва, Алтай, Усть-Ордынском, Бурятском автономном округе.

     Основной  формой предоставления финансовой помощи из федерального бюджета остаются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Согласно федеральному бюджету на 2010 год это был один из самых крупных фондов. Он утвержден в размере 441,2 млрд. рублей. За период январь-октябрь 2010 года субъектам из фонда были перечислены дотации в объеме 402 млрд. рублей (88%). При этом самые большие дотации (более 80% от общей суммы) поступили в бюджеты республик Якутия и Тыва. Регионы – доноры помощи из этого фонда не получали. Высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.