Возникновение финансов и развитие финансовой науки в России

   Государственный бюджет 

   На  протяжении всей первой половины XIX в. государственные финансы крепостнической России находились в состоянии глубокого упадка. Полная неупорядоченность бюджетно-сметного дела, казнокрадство и бесконтрольность в расходовании государственных средств, хроническая дефицитность бюджета, все убыстрявшийся рост государственного долга и прогрессировавшее расстройство денежной системы таковы были черты, характеризовавшие положение финансов страны.

   Уже к началу XIX в. финансовое хозяйство России оказалось в крайне тяжелом состоянии. Дорогостоящие войны, расширение бюрократического административного аппарата империи, пышная роскошь екатерининского двора и фаворитизм требовали огромных финансовых затрат, непосильных для народа, и без того нищего и разоряемого помещиками-крепостниками. По некоторым подсчетам, за 34 года царствования Екатерины II расходы на внутреннее управление увеличились в 5,8 раза, на армию - в 2,6 раза, содержание двора - 5,3 раза¹. Общая же сумма расходов за указанный период повысилась в 4,3 раза, в то время как население выросло менее чем в 2 раза².

   Несмотря  на то, что на протяжении второй половины XVIII в. значительно увеличилась тяжесть податного обложения, царское правительство, впервые в истории страны, с 1769 г. стало также на путь выпуска бумажных денег (ассигнаций) и заключения займов за границей. За период с 1769 по 1800 г. количество бумажных ассигнаций, находившихся в обращении, увеличилось с 2 600 тыс. до 212 млн. руб. Цена ассигнационного рубля к началу XIX в. снизилась до 66 копеек серебром. Кроме того, внутренний и внешний долг России к этому времени составил 133 млн. руб.³. Если учесть, что годовой бюджет государства составлял всего около 100 млн. руб., то станет ясно, какое тяжелое финансовое наследие оставило после себя царствование Екатерины II.

   Огромный  государственный долг, расстроенное денежное обращение, хронические бюджетные дефициты и полная неупорядоченность бюджетно-сметного дела - вот финансовые результаты екатерининского царствования. Эта картина финансового упадка дополнялась полной бесконтрольностью в расходовании государственных средств, хищничеством и казнокрадством чиновников всех рангов и степеней. В 1796 г. Александр I писал графу Кочубею: "... в наших делах господствует неимоверный беспорядок, грабят со всех сторон".

   Первое  пятидесятилетие XIX в. не внесло никаких существенно новых черт и в финансовую политику самодержавной России. Правящим кругам не только не удалось оздоровить государственные финансы и создать рациональную бюджетную систему, но и предотвратить их дальнейшее ухудшение. Важнейшая причина прогрессировавшего упадка бюджетного хозяйства заключалась в том, что социальные основы финансовой политики самодержавия находились в полном противоречии с требованиями экономического развития страны.

   В течение первого десятилетия  XIX в. состояние государственных финансов России стало еще более напряженным. Росла государственная задолженность, наблюдалось дальнейшее падение курса ассигнаций. В этот период постоянно существовал разрыв между утвержденной бюджетной росписью и действительно произведенными расходами."С 1801 по 1809 г. было израсходовано сверх сметы 390 млн. руб. Общий дефицит за данный отрезок времени составил свыше 442 млн. руб.⁴. Таким образом, среднегодовой дефицит за девять лет выразился почти в 50 млн. руб. Если сопоставить эту цифру с общим размером государственного бюджета, то окажется, что расходы ежегодно в среднем на одну треть превышали государственные доходы.

   Источниками покрытия бюджетных дефицитов был выпуск ассигнаций и "позаимствования" средств у казенных кредитных учреждений.

   Дефициты  первого десятилетия XIX в. в значительной степени были связаны с войнами. Только за три года (1807-1809) дефицит составил 328 млн. руб. Но, помимо этих непредвиденных расходов, отдельные ведомства значительно превышали свои расходы по сравнению с утвержденными сметами. Даже •в мирные годы сверхсметные затраты достигали огромных сумм. Существовавшие сметные правила носили весьма условный и неопределенный характер.

   Созданные в 1802 г. в России восемь министерств должны были в октябре представлять министерству финансов свои сметы на будущий год. Все ведомственные сметы сводились министерством финансов в единую роспись, а затем рассматривались в комитете министров и представлялись царю на утверждение. Однако ведомственные сметы составлялись без необходимого обоснования и в большинстве случаев носили огульный характер.

   Два основных принципа, лежавшие в основе бюджетного права дореформенной России, - секретность и бесконтрольность - порождали произвол и невероятную расточительность в расходовании государственных средств, казнокрадство и всевозможные должностные преступления. Все это приводило к перерасходованию установленных смет, усиливало потребность во внесметных расходах.

   Весьма  характерно то обстоятельство, что  в ряде законодательных актов специально подчеркивалась сугубая секретность бюджетных росписей, которые не подлежали рассмотрению даже высших государственных учреждений. Когда в 1802 г. возник вопрос, должен ли сенат рассматривать бюджетные росписи и отчеты об их исполнении, то комитет министров решил его отрицательно. В специальном постановлении комитета, принятом с участием Александра I, отмечалось: "Генеральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и Ассигнационного Банка, а также по монетному переделу и внешним переводам почитать в числе дел тайне подлежащих и оных в отчет Правительственному Сенату не включать" ⁵.

   Вплоть  до финансовой реформы 1862 г. государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем в секретном порядке. Правящие круги до такой степени культивировали принцип секретности бюджета, что даже Сперанский в своем "Плане финансов" не осмелился выступить против этого принципа. Во второй четверти XIX в. и в 50-х годах царское правительство строго следило за тем, чтобы состояние финансов страны не предавалось огласке.

   "До 1862 года, - писал в своем дневнике  А. Н. Куломзин, видный сановник в царствование Александра II и Александра III, - финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополий казны - все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны"⁶. Когда для занятий с Александром II, в бытность его наследником, потребовалась роспись, то министр финансов Канкрин выдал ее только со специального разрешения царя.

   Николай I был непреклонно убежден в необходимости полной секретности бюджета так же, как и в том, что бесконтрольное расходование государственных средств - неоспоримое преимущественное право самодержавной власти. Сугубая секретность бюджета была вызвана стремлением скрыть от широких масс населения грабительский, антинародный характер финансовой политики царизма, а от западноевропейских кредиторов - все ухудшавшееся финансовое положение России.

   Когда в 1850 г. бюджет страны был сведен с  дефицитом в 33,5 млн. руб., Николай I приказал скрыть создавшееся положение даже от государственного совета. По приказанию царя министерство финансов в графе расходов по военному ведомству показало на 38 млн. руб. меньше, чем предполагалось. Таким образом, на 1850 г. существовали две бюджетные росписи: одна - фальсифицированная, утвержденная государственным советом, и вторая - действующая, утвержденная царем⁷. Секретность бюджета усиливала произвол и беззаконие, господствовавшие в государственном аппарате. "Если бы бюджет был гласным, - писал о придворном окружении Александра II опальный аристократ князь Долгоруков, - царские нахлебники перестали бы обкрадывать казну, не могли бы уже опустошать ее и получать ни за что, ни про что тысячи десятин земли"⁸.

   Структура государственного бюджета в начале XIX в. почти совершенно не изменилась по сравнению с предшествовавшим столетием. Главной статьей государственных расходов даже в мирное время были затраты на содержание армии. По отчетным данным министерства финансов, например, в 1804 г. было затрачено на содержание армии и флота, включая расходы аппарата военного и морского министерств, около 53 млн. руб. Это составляло свыше 43% общей суммы государственных расходов. На содержание императорского двора и духовенства в том же году было израсходовано около 11 млн. руб., что в 3,5 раза превышало затраты министерства народного просвещения. Крупные суммы правительство затрачивало на платежи  по займам и содержание министерств.

   Расходы на хозяйственные и культурные цели предусматривались только по сметам двух ведомств: министерства народного просвещения и министерства коммерции. Последнее объединяло в своем составе казенные предприятия. Как ничтожны были расходы крепостнического самодержавия на хозяйственные и культурные цели, можно видеть из того, что оба названные ведомства затратили в 1804 г. около 7 млн. руб., или менее 6% общей суммы средств, израсходованных государством. При этом нужно иметь в виду, что часть денег пошла на содержание чиновников указанных ведомств.

   Что касается доходной части государственного бюджета, то, как отмечалось выше, она явно не соответствовала расходной части. Уже при составлении бюджетных смет правительству приходилось изыскивать новые источники доходов для того, чтобы привести их в соответствие с расходами страны. При фактическом же исполнении бюджета этот разрыв становился огромным.

   Основными статьями государственных доходов  были подушная подать, оброчные сборы и так называемый "питейный доход". В 1804 г., например, эти статьи дали 71 млн. руб., что составило около 63% всех государственных доходов. Большое значение имея и "соляной доход" - от продажи государством соли населению по высокой цене. Остальные доходы казны таможенные пошлины, почтовые сборы и пр. не играли существенной роли. Дореформенная внешняя торговля была крайне незначительной, и таможенные сборы составляли не более 10% доходной части бюджета.

   Главным источником бюджетных доходов были, следовательно, налоги с нищего, обездоленного крепостного крестьянства. Всякая попытка увеличить доходную часть бюджета была связана с еще большим увеличением этого налогового бремени. Но подати нельзя было увеличивать до бесконечности, так как крепостные крестьяне и без того были разорены. Чтобы в какой-то мере заполнить пропасть, существовавшую между доходной и расходной частью бюджета, феодально-крепостническое правительство систематически использовало займы и выпуск бумажных денег.

   Крайне  тяжелое состояние государственных  финансов вынудило самодержавие провести некоторые ничтожные мероприятия по упорядочению бюджетного дела. Так, М. М. Сперанскому было поручено составить роспись на 1810 г. и наметить основные принципы бюджетного законодательства. Этот период ознаменовался реформаторской деятельностью Сперанского, который по поручению Александра I в числе других проектов реформ составил свой "План финансов". Финансовая программа Сперанского была построена на рациональных началах, обусловленных развитием капиталистических отношений в стране. Предлагая устранить бесконтрольность в бюджетном деле, Сперанский вместе с тем рекомендовал перестроить налоговую систему, ликвидировать винные откупа, отказаться от ненужных и непроизводительных затрат государственных средств и привести расходную часть бюджета в строгое соответствие с доходами страны.

   Финансовые  проекты Сперанского совпадали  с воззрениями прогрессивных экономистов и общественных деятелей первой четверти XIX в. Очень близкими к ним были взгляды крупного общественного деятеля и экономиста того же периода Н. С. Мордвинова, который уделил в своих трудах много внимания вопросам упорядочения налоговой системы и ликвидации бюджетного дефицита. Наряду с этим Мордвинов доказывал необходимость создания широко разветвленной системы губернских банков, которые развернули бы свои операции по кредитованию торговли и промышленности страны⁹. Не ограничиваясь только теоретическими изысканиями, Мордвинов выступил с практическими проектами финансовых преобразований. В 1821 г. он выдвинул в государственном совете проект резкого сокращения расходов страны путем реорганизации армии, сокращения срока военной службы и увольнения в годовой отпуск половины численности солдат.

   Этот  проект находился в тесной связи  с "Планом финансов" Сперанского, который следующим образом характеризовал свою программу: "Главные основания сего плана состоят в том, чтобы всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действительными мерами положить твердое основание постепенной уплате государственных долгов"'¹⁰.

   Не  следует, конечно, преувеличивать прогрессивность  данного документа.

   В своем "Плане финансов" Сперанский оставлял неизменными крепостнические основы финансовой политики. Задача, по его мнению, заключалась лишь в том, чтобы упорядочить бюджетную систему, установить более рациональные принципы расходования государственных средств и, наконец, провести вполне назревшие мероприятия по оздоровлению денежной системы страны.

   Сперанский  прежде всего обосновал необходимость  установления "соразмерности доходов с расходами". Бюджетного равновесия, утверждал он, можно было бы достигнуть путем одновременного увеличения доходов страны. С этой целью Сперанский запроектировал повышение подушной подати, оброчных сборов и некоторых других налогов и резкое сокращение государственных расходов. Идея о недопустимости бюджетного дефицита красной нитью проходит через "План финансов" и категорически формулируется в виде следующих двух параграфов: §45 "Расходы должны быть учреждаемы по приходам"; §46 "Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде нежели приискан будет источник прихода ему соразмерного"¹¹. Принцип жесткого сокращения государственных расходов и приведения их в соответствие с доходами государства Сперанский практически претворил в жизнь при составлении бюджетной росписи на 1810 г. Доходная часть этой росписи была увеличена (за счет повышения подушной подати, таможенных сборов, соляного и некоторых других налогов) со 105 млн. руб., как это было первоначально запроектировано министром финансов, до 170 млн. руб. Помимо этого, доходная часть бюджетной росписи увеличивалась за счет "подкреплений" из различных ведомственных сумм и капиталов, а также займов на 39 млн. руб. Всего доходная часть бюджетной росписи выросла до 209 млн. руб.