Государственное управление современной России

      Граждане  непосредственно участвуют в  решении дел местного значения путем  индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Федеральным законом установлено (ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан законом может быть предусмотрена административная ответственность.

      Местное самоуправление осуществляется через  собственные органы. Им присущ ряд  черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты; являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования; не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления. При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с названным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст. 14).

      Одним из видов выборных органов является представительный орган местного  самоуправления. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации. Ведущее положение этим органам придается выделением вопросов, находящихся в их исключительном ведении. К числу таковых Федеральный закон относит: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

      Численный состав представительных органов местного самоуправления, сроки полномочий депутатов, режим их работы (на постоянной или  иной основе) и взаимоотношений с  избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие вопросы организации и деятельности представительных органов определяются уставом муниципального образования. В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его наименование) избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, а избранный населением глава муниципального образования может быть  наделен правом входить в состав представительного органа местного  самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Закреплено, что глава  муниципального образования подотчетен непосредственно населению и  представительному органу местного самоуправления. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности иных  выборных должностных лиц местного самоуправления, а также другие (помимо  представительных органов и выборных должностных лиц) органы местного  самоуправления (например, советы или комитеты микрорайонов, общин и т.п. ).

      Наименование  этих органов и должностных лиц, порядок формирования органов  местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы  организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в  соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

        Часть 1 ст. 131 фиксирует территориальные  пределы местного  самоуправления. Их установление имеет важное  значение, ибо в конечном счете   очерчиваются  пространственные  границы деятельности муниципального  образования,  его населения и  органов, действия принятых ими решений. Одно из новых положений комментируемой части состоит в том, что местное  самоуправление осуществляется не в строгих рамках  административно-территориальных границ, как это было в прошлом (см. ч. 2 ст. 2  Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. - ВВС РСФСР,  1991, N 29, ст. 1010), а на определенных территориях. Такой подход предполагает,  что в административно-территориальной единице может функционировать более чем  одно муниципальное образование либо муниципальное образование способно  объединять, например, несколько сельсоветов или поселков. Выделяются городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются  базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них, не  может быть лишено права на его осуществление (ч. 1 ст. 12 Федерального закона  "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  от 28 августа 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506). То есть недопустимо  одностороннее (например, решением органов государственной власти субъектов  федерации или районных властей) изъятие этого права; только при свободном  волеизъявлении граждан названных сообществ может происходить отказ от указанного  права в пользу других муниципальных образований либо возможна какая-либо иная  его трансформация. Местное самоуправление не исключается и на других территориях. При этом  упомянутый Федеральный закон приводит примерный перечень территорий  муниципальных образований - район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и  т.д., указывая, что данные территории устанавливаются в соответствии с законами  субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч.  1 ст. 12). Так, конституции Республики Башкортостан (ст. 109) и Республики  Адыгея (ст. 92) не рассматривают район в качестве территории муниципального  образования; Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27  декабря 1995 г. признает право коренных малочисленных народов Севера, ведущих  традиционный образ жизни, на общинное самоуправление в границах территорий их  проживания и хозяйственной деятельности (ст. 4); Закон Тюменской области "О  местном самоуправлении" от 29 ноября 1995 г. (Красное знамя, 19 марта 1996 г.) к особому виду территорий муниципального образования относит объединенные  территории нескольких муниципальных образований в случае добровольного объединения двух или нескольких муниципальных образований в одно с передачей ему соответствующих полномочий (ст. 10, ч. 1 ст. 15).

      Местное самоуправление распространяется на территории закрытых  административно-территориальных  образований (см. Закон Российской Федерации "О  закрытом административно-территориальном  образовании" от 14 июля 1992 г. - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1915). Оно реализуется населением в его границах, но с некоторыми особенностями, установленными названным Законом в части землепользования, формирования бюджета и некоторых других вопросов. Данное  положение согласуется с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрено, что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (ч. 1 ст. 12), куда включаются приграничные территории и территории закрытых административно-территориальных образований (п. 16 ст. 4).

      Территориями  муниципального образования могут быть территории  внутригородских  муниципальных образований. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании  или об упразднении этих муниципальных образований, установлении или изменении их  территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории  представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в  соответствии с уставом города.

      Территорию  муниципального образования составляют земли городских, сельских  поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны,  земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах  муниципального образования независимо от форм собственности и целевого  назначения.

      Территория  муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат  органы  местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 ст. 130). Их структура определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула означает, что:

      - мнение населения по указанному  вопросу обязательно и оно является  окончательным;

      - граждане вправе выбрать модель  самоуправления, виды органов, их  статус, а  также решить, какой  должна быть внутриструктурная  организация этих органов в   части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных  служащих и  т.п.;

      - при выражении своей воли население  действует самостоятельно, но на  основе и в  пределах, установленных  федеральными законами и законами  субъектов Российской  Федерации;

      - волеизъявление по поводу структуры  органов местного самоуправления  происходит  в формах, названных в ч. 2 ст. 130, при их разнообразной комбинации, главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения  муниципального образования;

      - изменения структуры муниципальных  органов должны осуществляться при  широкой  гласности и общественной поддержке.

      Часть 2  ст.131 обращает внимание на то, что  у территорий  муниципальных образований  есть границы. Их можно именовать  муниципальными  границами. Они не всегда совпадают с границами  административно-территориальных  единиц.

      Вопрос  об установлении и изменении границ муниципального образования  возникает  при образовании, преобразовании или  упразднении муниципальных образований.  Основы его решения содержит Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 13), согласно  которому  установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с  учетом исторических и иных местных традиций; инициатором данного процесса могут  быть население, орган местного самоуправления, а также орган государственной  власти субъекта Российской Федерации; не допускается изменение указанных границ  без учета мнения населения соответствующих территорий, причем законодательный  (представительный) орган субъекта Российской Федерации обязывается предусмотреть

      законом гарантии учета этого мнения. Конкретный порядок образования,  объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований,  установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта  Российской Федерации.

      Специфика относительно границ имеется применительно  к закрытым  административно-территориальным  образованиям. Законом Российской Федерации "О  закрытом административно-территориальном  образовании" предусмотрено (ст. 1, 2),  что территория и границы таких образований определяются исходя из особого режима  безопасности функционирования предприятий с учетом потребностей развития  населенных пунктов; границы данных образований могут не совпадать с границами  субъектов федерации и административно-территориальных единиц; установление этих  границ и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам, находится в ведении  федеральных органов государственной власти. 
 

   Глава 2. Формы  и принципы местного  самоуправления, структура  органов местного самоуправления в г. Вологда 

1. Понятие городского самоуправления.

       1.  Городское  самоуправление  на территории города Вологды  -  форма    осуществления   его   жителями   своего   волеизъявления,   признаваемая   и   гарантируемая   действующим  законодательством,   обеспечивающая    возможность    самостоятельно    и    под   свою

  ответственность   решать  вопросы  городского  значения,  исходя из   интересов  населения, исторических традиций  и иных местных условий. 

       2.  Обладателем  всех  прав  самоуправления в городе является   население города, обладающее избирательными правами.

       3. Население города осуществляет  права самоуправления:

       - путем референдумов;

       - путем выборов; 

       - через выборные органы городского самоуправления;

       - через органы территориального  общественного самоуправления;

       - путем других форм волеизъявления  граждан.  

2. Органы самоуправления  города 

       1. Структуру органов городского  самоуправления составляют:

       - представительный орган - Совет самоуправления города;

       - исполнительный орган - администрация  города.

       2.  Совет  самоуправления  и   администрация  города  являются    юридическими  лицами  и вместе  с главой города представляют  единую   систему городского самоуправления.

       3.  Органы городского самоуправления  не вправе самостоятельно   принимать  к своему рассмотрению  вопросы, отнесенные к компетенции   органов государственной власти  и управления.

       4.  Органы  городского  самоуправления на основе действующего   законодательства  наделяются  собственной  компетенцией  в решении   вопросов городского значения.

       5.  Органы  городского  самоуправления  не  входят  в систему   органов    государственной    власти.   Осуществление   городского   самоуправления  органами государственной власти и государственными   должностными лицами не допускается.