Государственное управление современной России

в проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке тех или

иных  законов, в которых содержится идеология  внутренней и внешней политики  государства, а также указах Президента. Политику государства формируют,  например, такие Указы, как "Об основных направлениях государственной политики  Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", "Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года", "О государственной политике в сфере информатизации", "О государственной стратегии Российской Федерации по охране

окружающей  среды и обеспечению устойчивого  развития", "О дополнительных мерах  по

повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации" (СЗ РФ,

1994, N 16, ст. 1888; 1995, N 38, ст. 3669; САПП, 1994, N 4, ст. 305; N 31, ст. 3096; СЗ РФ, 1994, N 6, ст. 436; СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 3097) и др.

      Императивность  действий Президента Российской Федерации  в осуществлении внутренней и  внешней политики полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с правительством Российской Федерации, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента Российской Федерации.

      При Президенте в качестве постоянного  консультативного органа действует  Президентский совет, в задачи которого входит разработка предложений по  стратегии в области внутренней и внешней политики, направленной на всестороннее осуществление экономической, политической и социальной реформ, определение механизма эффективного осуществления стратегии общенационального развития  Российской Федерации (САПП, 1993, N9, ст. 735).

      Президент Российской Федерации представляет ее как глава государства прежде

всего во взаимоотношениях федеральных властей  с субъектами Российской Федерации.

При этом Президент исходит из положений  об урегулировании федеративных отношений

как самой  Конституцией, так и федеративными  и иными договорами о разграничении 

предметов ведения и полномочий. Следует  отметить подписанные Президентом  Российской Федерации договоры с  Республиками Татарстан, Башкортостан, Саха  (Якутия), Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой  Бурятия, со Свердловской, Калининградской областями, Краснодарским краем,  другими субъектами Российской Федерации. Указами Президента от 3 и 15 июня 1996  г. соответственно утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации и Концепция государственной национальной политики Российской Федерации.

Представительская роль Президента Российской Федерации, выступающего от имени Российского  государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества (см., например, Указ Президента от 25 июня 1996 г. N 989 "О Политическом консультативном совете").

При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, создан  российский общественно-политический центр (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2548),

оказывается поддержка общественным объединениям (см., например, указы о мерах по

содействию  деятельности общественного объединения "Российское воинское братство"

(СЗ  РФ, 1995, N 27, ст. 2546) об общественном  объединении "Российское морское  собрание" (СЗ РФ, 1995, N 49 ст. 4769), о  государственной поддержке Российского  фонда культуры (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 71) и др.

      Во  всех этих случаях представительства  Президент вправе использовать полномочия  в установленном Конституцией порядке.

      Выступая  от имени Российской Федерации в  международных отношениях, Президент  представляет Российскую Федерацию  как субъект международных отношений. Это  означает, что его заявления  и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он

всегда  действует как Глава суверенного  государства. Только Президент вправе  подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать  в  переговорах от имени Российской Федерации или поручать это уполномоченным им  должностным лицам. 

Глава 2. Федеральное Собрание .

Совет Федерации и Государственная  Дума. 

      В конституции  статьи определена структура  Федерального Собрания  как  двухпалатного  органа. Двухпалатная структура парламента получила  значительное  распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:

        а)  возможности обеспечить наряду  с общим  представительством  интересов всей  совокупности  граждан (всей нации) также  особое представительство коллективных 

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов  федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и

      б)  возможности оптимизировать законодательный  процесс, установив тормоз и  противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным  решениям одной палаты.

      За  эти преимущества приходится платить  большей численностью членов парламента и  сотрудников его аппарата, а  следовательно, большей дороговизной его работы и  замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако  сложившееся  в мировой практике различие между  верхними и нижними палатами  парламентов наблюдается и в  Федеральном Собрании. Это дает основание  характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю

палату  Федерального Собрания.

      Двухпалатная  структура российского парламента принадлежит к тому типу, который  определяется относительной слабостью  верхней палаты. Это выражается в  возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в  случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации  имеет некоторые важные специальные полномочия (см.  ст. 93, 102,  106). 

      Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов  Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по  одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.  Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация  имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Это общее  число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для  принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его  членов (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12  апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N  2-3).

      Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает  исполнительный  орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой  исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы  формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и  ряд других конституционных положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869)  установил, что представителями субъектов Российской Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете  Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил,  как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента  исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу. Нельзя не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые  положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган,  действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов

Российской  Федерации и основное место работы у них находится именно там. В  то же

время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все  Федеральное Собрание, а  следовательно, и Совет Федерации, является постоянно  действующим органом. Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете  Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о  первом составе Совета Федерации); законом же это исключается. В упомянутом  абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации  первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего  опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе.

23 января 1996 г. опубликован список членов  Совета Федерации нового состава,  который будет теперь обновляться  не целиком, а по мере замены на своих  должностях глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской  Федерации. 

      Установленный численный состав   Государственной  Думы - 450 депутатов - образует общее  число депутатов, исходя из  которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений  Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (см.  постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3)  и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-3). Так, если  согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления Государственной Думы  принимаются, как правило, большинством голосов от общего числа депутатов, это  большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое  на данный момент избрано. 

      Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется  оптимальным: он позволяет  депутатам не только набрать необходимый  опыт работы,  но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не  следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша,  Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок  (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы  Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся  социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском  корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей. Не очень ясны границы во времени срока полномочий Государственной Думы. Во  всяком случае, ни в Конституции, ни в федеральных законах они не определены.

Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не совпадает с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания, если не созвана ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента, согласно ч. 4  указанной статьи, прекращаются полномочия Государственной Думы прежнего созыва и, следовательно, полномочия ее депутатов. А согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74) срок полномочий депутата  Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала полномочий Государственной Думы нового созыва  следует считать момент начала ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя, комитетов и т.п.), она функционировать не может.

      Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового созыва  и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее депутатов, и депутатов

Государственной Думы прежнего созыва, которая в  этот период еще может проводить 

свои  заседания. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может быть прерван ее  досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117

Конституции. В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые выборы в  соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической  обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции предусмотрела, что Государственная  Дума (как и Совет Федерации) первого созыва избираются сроком на два года. Ныне  действующая Государственная Дума избрана 19 декабря 1999 г. на полный -  четырехлетний - срок. 

        Конституция говорит о порядке  формирования Совета  Федерации  и о порядке выборов депутатов  Государственной Думы. Отсюда следует,  что формирование палат может  осуществляться различными способами.  Если в отношении Государственной  Думы способ формирования - выборы - прямо  предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение  законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией  условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Российской  Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от представительного и  исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что при этом следует принять  о внимание и положения ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела  второго Конституции. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869)  содержит всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных  органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку в  настоящее время в значительной части субъектов федерации исполнительная власть  возглавляется назначенными Президентом Российской Федерации губернаторами и