Государственное управление современной России

избирать  и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в  референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и  коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с  документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно   затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру  органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу  изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное  самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст.  46). Прецедент последнего был создан определениями Верховного Суда Российской  Федерации от 1 марта 1995 г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который поддержал решения Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального отделения "Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской области, нарушающие права местного самоуправления, в частности право  самостоятельно формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами.

Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления -  "вопросы местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией  Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской  Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Подробнее об этом сказано в упомянутом Федеральном законе, где названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что "муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного  значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не  исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных  образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6). Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением  населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой  собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами  собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции). Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность  муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее  состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета,  муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а  также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в  муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации,  муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные  жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования,  здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

      Субъекты  Российской Федерации передают в  собственность муниципальных  образований  объекты, находящиеся в собственности  субъектов Российской Федерации, необходимые  для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением  полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,

а также  между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому  поводу,  разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они же от  имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении  имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований,  это право может быть реализовано населением непосредственно. В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать  объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном  порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной  собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия  использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. В  интересах населения они могут устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок и  условия ее приватизации определяются непосредственно населением или  представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации  объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом Российской  Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности  приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество,  находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться  лишь законом (ч. 3 ст. 212). Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта  местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы  конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131, ч.  1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от  реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования  местного  самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного  самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное  правовое выражение и гарантируется (см. комментарий к ст. 12).

      Часть 2 ст.130 раскрывает организационный механизм  функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы  прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция  ставит референдум. Он, согласно  федеральному закону "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяется как  голосование по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 1). Этим же Законом  устанавливаются общие правила, касающиеся местного референдума (ч. 1 ст. 8, 22, 44, 52, 57), в том числе закрепляется, что:

      - решение о его проведении принимается  представительным органом местного  самоуправления по собственной  инициативе или по требованию  населения в  соответствии  с уставом муниципального образования.  В случае, если в  муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не  сформирован, местный референдум может назначаться главой местной администрации  (главой местного самоуправления) по требованию граждан в количестве не менее 5%  числа избирателей муниципального образования;

      - в нем имеют право участвовать  все граждане, проживающие на  территории  муниципального образования,  обладающие избирательным правом, причем только  непосредственно  и на добровольной основе;

      - голосование осуществляется тайно,  контроль за волеизъявлением граждан не  допускается;

      - решение, принятое на местном  референдуме, не нуждается в  утверждении  какими-либо органами  государственной власти, государственными  должностными  лицами или органами  местного самоуправления. Если для  его реализации требуется  издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью  компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном  референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию);

      - решения, принятые путем прямого  волеизъявления граждан в пределах  полномочий  местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми  расположенными на  территории  муниципального образования предприятиями,  учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы в суд.

      Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат развитие    законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с ними, в уставах   муниципальных образований. В них, в частности, должны найти отражение порядок  назначения и проведения референдумов, принятия и изменения принятых ими решений,  виды референдумов и случаи, когда они обязательны, гарантии участия в них  граждан.

      Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996 г. по делу  о проверке конституционности республиканского закона "О референдуме в Республике  Карелия" констатировал важность закона субъекта федерации, определяющего   механизм реализации права граждан на местный референдум, но одновременно  подчеркнул, что осуществление данного права не может ставиться в зависимость от  условий, не имеющих отношения к гражданину, ибо подобное приводит к нарушению  его непосредственно действующего конституционного права на участие в местном  референдуме.

      Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных  выборов.  С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе  представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного  самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им  необходимую демократическую легитимацию. Конституция Российской Федерации закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих  прав (см. комментарии к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются  Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской  Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), который  распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ст. 1).

      Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что муниципальные выборы осуществляются на  основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 23).  Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки демократической однородности выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление.

      Субъекты  Российской Федерации принимают  законы о порядке проведения  муниципальных выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального  образования. При этом формулируемые в названных актах положения не могут противоречить Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав  граждан Российской Федерации", но в них могут устанавливаться дополнительные  гарантии избирательных прав граждан (ст. 1).

      Федеральные органы государственной власти и  органы государственной власти  субъектов Российской Федерации  гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые,  материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не  препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан. Именно с позиций гарантий местного самоуправления Конституционный Суд Российской  Федерации в постановлении от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности  п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996  г. (Российская газета, 15 июня 1996 г.) пришел к выводу о допустимости указания  Федеральным законом сроков, в течение которых должны быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления. При этом данная мера ограничена переходным периодом и рассматривается как средство, упорядочивающее процесс становления системы местного самоуправления и не допускающее затягивания создания ее выборных органов; она не нарушает права органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию указанного права в определенные временные рамки.

      Рассматриваемая часть статьи исходит из того, что  граждане осуществляют местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К таковым Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях, если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует закону субъекта Российской Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять полномочия представительных органов местного самоуправления. В этом случае они считаются правомочными при участии в них более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

      Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон закрепляет право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).