Финансовый контроль

     Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.

     По  действующему законодательству не все  контрольные органы полномочны как самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, так и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными органами — о привлечении к уголовной ответственности.

     Систему финансового контроля также можно  охарактеризовать через следующие элементы:

     1) управляющие субъекты;

     2) контролирующие субъекты;

     3) контролируемые субъекты;                                               ^

     4) объект контроля;

     5) механизм осуществления контроля.

     Выделение в системе контроля управляющего субъекта необходимо, так как именно наделенный властью управляющий субъект определяет политику управления, в том числе объем контроля, назначает лиц, осуществляющих контроль, их полномочия, принимает решения по результатам контроля и т.д.; поэтому выводить управляющий субъект за пределы системы контроля нецелесообразно.

     Также в теории финансового контроля контролируемые организации, как правило, называют объектом контроля. Наверное, это не совсем точно, так как организация — юридическое лицо, и ее должностные лица в общей системе права являются не объектами, а субъектами. А вот объектом контроля является деятельность контролируемых субъектов в целом или ее отдельное направление (например, при осуществлении валютного или таможенного контроля).

     В предлагаемой системе наиболее сложным  элементом является механизм контроля, который в свою очередь состоит из действий, позволяющих реализовать функцию контроля:

• определение предмета контроля;
• определение методов и способов контроля;
• определение полномочий контролирующего субъекта;
• осуществление процесса контроля;
• оценка результатов контроля.

     При этом большинство из этих элементов (кроме осуществления процесса контроля) находится в сфере компетенции управляющего субъекта.

     Таким образом, система финансового контроля — это взаимосвязь управляющих, контролирующих и контролируемых субъектов по поводу объекта финансового контроля, реализуемая через специфический механизм финансового контроля.

     С. П. Опенышев и В. А. Жуков предлагают следующую структуру системы общегосударственного финансового контроля (ее элементы):

     1) субъект контроля (кто контролирует);

     2) объект контроля (кого контролируют);

     3) предмет контроля (что контролируют);

     4) принципы контроля;

     5) метод (методика) контроля;

     6) техника и технология контроля;

     7) принятие решения по результатам контроля;

     8) оценка эффективности контроля¹.

     При этом отмечается, что перечисленные  элементы системы контроля в целом  составляют механизм финансового контроля, который должен регламентироваться нормативными юридическими актами, в совокупности образующими финансовое (бюджетное) право.

     1.2. Субъекты и объекты финансового контроля, их классификация 
 

     Для правильной организации процесса финансового  контроля необходимо разграничить субъекты контроля, объекты и предметы контроля.

     Субъектом является юридическое или физическое лицо, в том числе государственный орган, коммерческая или общественная организация, структурное подразделение и т.д.

     С точки зрения системы финансового  контроля различают:

     а) управляющие субъекты;

     б) субъекты, осуществляющие контроль;

     в) управляемые (контролируемые) субъекты.

     При осуществлении государственного контроля в качестве управляющего субъекта может  выступать Федеральное Собрание, Президент, Правительство и другие единоличные и коллегиальные органы, принимающие управленческие решения. Субъектом, осуществляющим контроль за выполнением принятых решений, может выступать Контрольное управление Администрации Президента РФ, Счетная палата РФ, Служба финансово-бюджетного надзора и другие контролирующие органы федерального уровня. Контролируемыми субъектами являются непосредственные исполнители принятого решения: министерства, специальные службы, организации, сотрудники, население или его отдельные группы, конкретное физическое лицо и т.д.

     Один  субъект может сочетать в себе различные статусы. Например, студент принял решение за воскресенье изучить 40 английских глаголов и вечером того же дня проверить знания, ответив на тестовые задания по данной теме. В этом случае студент — и управляюший субъект, и контролирующий субъект, и контролируемый субъект.

     В некоторых случаях совмещаются  функции управляющего и контролирующего  субъекта. Например, генеральный директор ставит задачу увеличения прибыли в два раза, а затем осуществляет контроль выполнения поставленной задачи подчиненными.

     Совмещение  контролирующего и контролируемого  субъекта носит название «самоконтроль». Эффективность такого сочетания  различна и зависит от характеристик  субъекта. Известно, что самоконтроль у ответственных людей очень развит. В большинстве случаев такое совмещение не рекомендуется, так как является нарушением одного из принципов управления — разделения ответственности. Хорошо известна поговорка «Доверь козлу капусту», т.е. доверять охранять, контролировать объекты тому, кто использует их, — значит создавать условия для расхищения ресурсов.

     Совмещение  функций управляющего и контролируемого  субъекта с выделением контролирующего органа — редкость. Например, приняв решение изучить 40 английских глаголов, вы их учите, а затем просите друга проконтролировать ваши знания. В качестве примера можно привести руководителя малого предприятия, принявшего решение нанять аудиторскую организацию, которая будет проверять в том числе и его деятельность.

     Управляющие субъекты могут быть классифицированы по различным признакам.

     По  степени участия в управлении выделяют следующие группы управляющих субъектов:

     1) непосредственно управляющих;

     2) делегированных управляющих.

     К первой группе можно отнести непосредственных руководителей и (или) владельцев, принимающих управленческие решения. Например, акционер, владеющий 100% акций общества, является его генеральным директором. Он непосредственно управляет деятельностью организации.

     Однако  в большинстве случаев непосредственный владелец делегирует свои полномочия какому-либо органу. В Российской Федерации владельцем государственной собственности является на род. Он делегирует свои полномочия по управлению собственностью посредством выборов Государственной Думе и Президенту РФ. Акционеры крупных акционерных обществ делегируют полномочия по управлению посредством выборов членов совета директоров.

     По  составу управляющего субъекта выделяют следующие группы:

     1) единоначальные;

     2) коллегиальные.

     Единоначальными управляющими субъектами являются Президент РФ, единственный учредитель общества, генеральный директор общества и т.д., которые в свою очередь выступают либо непосредственными управляющими, либо делегированными управляющими.

     Коллегиальными  управляющими органами могут являться Совет Федерации РФ, собрание акционеров, Совет директоров акционерного общества и т.д., которые также в свою очередь выступают либо непосредственными управляющими, либо делегированными управляющими.

     Субъекты, осуществляющие контроль, также могут  быть классифицированы по различным признакам.

     По  основанию создания контролирующего органа различают:

     1) созданные на основании Конституции РФ (Счетная палата РФ);

     2)  созданные на основании закона, иного законодательного акта (Служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, ревизионные комиссии акционерных обществ);

     3) созданные на основании закона о государственной регистрации юридических лиц (аудиторские организации);

     4) созданные на основании внутреннего распорядительного документа (службы внутреннего аудита, ревизионные отделы обществ).

     По  источнику инициативы создания контролирующего  органа различают следующие группы контролирующих субъектов:

     1) созданные в силу нормативного акта (Счетная палата РФ, отделы внутреннего контроля коммерческих банков, ревизионные комиссии акционерных обществ);

     2)  созданные по инициативе управляющего субъекта (отделы внутреннего контроля или внутренних ревизий акционерных обществ);

     3) созданные по собственной инициативе (аудиторские организации).

     По  уровню территориальной организации различают следующие группы контролирующих субъектов:

     1) образованные на международном уровне;

     2) образованные на федеральном уровне;

     3) образованные на уровне субъекта Федерации;

     4) образованные на региональном уровне;

     5) образованные на муниципальном уровне;

     6) образованные на отдельном предприятии, учреждении, организации.

     По  источнику финансирования различают следующие группы контролирующих субъектов:

     1)  финансируемые за счет бюджета соответствующего уровня (преимущественно органы государственного и муниципального контроля);

     2) финансируемые за счет ведения предпринимательской деятельности (например, аудиторские организации);

     3)  финансируемые за счет учредителей (например, службы внутреннего контроля);

     4) финансируемые за счет различных источников (органы общественного контроля).

     В зависимости от правового статуса лиц (субъектов), осуществляющих финансовый контроль, выделяют различные виды финансового контроля:

     1) государственный и муниципальный;

     2) коммерческий (аудиторский);

     3) внутрихозяйственный (внутренний);

     4) общественный.

     Государственный финансовый контроль, в свою очередь, в зависимости от уровня организации делится на федеральный финансовый контроль и финансовый контроль на уровне субъектов Российской Федерации.

     Последняя классификация практически совпадает  с приведении выше классификацией по источнику финансирования деятельности контролирующего органа, что во многом объясняется ирования. Вместе с тем возможны различные варианты сочетаний данных классификаций, например, ревизионная служба министерства является внутренним контрольным органом министерства, а финансируется за счет бюджетных средств.

     Контролируемые  субъекты также могут быть классифицированы по различным основаниям: коммерческие и некоммерческие организации, по отраслевой принадлежности, по принадлежности к одной финансово-промышленной группе или холдингу и т.д.

     В некоторых случаях принадлежность контролируемых субъектов к одной сфере управления дает основание для классификации отдельных видов контроля, например банковский аудит или аудит страховщиков.