Внебюджетные фонды являются
автономными государственными организациями,
которые управляют поступающими в эти
фонды обязательными платежами от предприятий,
организаций и отдельных лиц. Такие фонды
функционируют на уровне федерального
государственного управления, в рамках
которого они организованы и функционируют.
Различные государственные единицы должны
объединяться с тем уровнем государственного
управления, за счет которого в основном
осуществляется их финансирование и который
контролирует их деятельность. Например,
операции по социальному страхованию
рассматриваются как часть того уровня
управления, на котором они осуществляются.
Различные уровни государственного
управления располагают своими
бюджетами и внебюджетными, например
социальными, фондами. В этой
связи система государственных
финансов организуется таким образом,
чтобы данные о доходах и расходах формировались
как в территориальном разрезе, так и по
вертикали с выделением соответствующих
внебюджетных фондов. Это позволяет формировать
консолидированные данные о государственном
бюджете федерации и регионов, консолидированные
данные по внебюджетным фондам и на этой
основе консолидированные в целом по государственным
финансам. В России определяются и публикуются
консолидированные данные федерального
и региональных бюджетов. Консолидированные
данные по государственным финансам в
целом пока системном порядке не формируются
и не публикуются. Учитывая, что расходы
внебюджетных фондов составляют около
четверти всех расходов государства, формирование
консолидированных данных о доходах и
расходах государства в целом является
необходимым элементом управления государственными
финансами и должно быть налажено.
Для более четкого отграничения
сектора государственного управления
и соответственно государственных
финансов от других секторов
экономики необходимо
провести водораздел
между сектором государственного
управления и сектором
нефинансовых государственных
предприятий.
Вопрос разграничения между сектором
государственного управления и сектором
нефинансовых (государственных) предприятий
возникает при рассмотрении любого вида
производственной или коммерческой деятельности.
К государственным предприятиям
относятся хозяйственные единицы,
которые принадлежат органам
государственного управления или
контролируются ими, осуществляют
продажу рыночных товаров и услуг
населению в крупных объемах. Органы государственной
власти считаются собственниками данного
предприятия, если они владеют всеми или
более половиной его акций, других видов
участия в капитале. Критерии, позволяющие
определить, кто именно контролирует предприятие,
являются более сложными. Контроль над
единицей включает выработку политики,
управление и руководство. Даже если органом
государственного управления не принадлежит
большая часть капитала предприятия, но
при этом они в значительной степени контролируют
его деятельность, единица считается государственным
предприятием.
Деятельность государственных предприятий
не отражает в секторе государственного
управления и относится к сектору
нефинансовых предприятий.
Финансовые операции и остатки средств
на счетах таких государственных предприятий
не включается в сектор государственного
управления в силу того, что характер их
деятельности по своей природе отличается
от характера деятельности этого сектора,
а решение стоящих перед ними задач, связанных
с производством и финансированием, не
основывается на соображениях государственной
политики.
Нефинансовые государственные предприятия
занимаются производством и реализацией
тех видов товаров и услуг,
которые, как правило, производятся
частными предпринимательскими предприятиями.
При этом они могут устанавливать цены,
не покрывающие полностью издержки производства.
Те предприятия и организации, которые
не осуществляют реализацию товаров и
услуг населению в крупных размерах, а
занимаются выполнением функций регулирования,
не должны включаться в сектор нефинансовых
государственных предприятий. Если основное
финансирование или контроль над деятельностью
таких единиц принадлежит государственным
органам, то они должны включаться в сектор
государственного управления.
Критерием, позволяющим разграничить
нефинансовые государственные предприятия
от ведомственных предприятий,
действующих в рамках сектора
государственного управления, является
корпоративный характер таких
предприятий и большой объем осуществляемой
им деятельности.
Выявление единиц, являющихся нефинансовыми
государствами предприятиями, представляется
важным прежде всего для обозначения
границ сектора государственного
управления, из которого их следует
исключить, и определения границ нефинансового
государственного сектора. Нефинансовые
предприятия занимают некоторое промежуточное
положение между ведомственными предприятиями,
которые не являются корпоративными и
не занимаются производством и реализацией
услуг в больших объемах, и частными предприятиями,
которые не принадлежат органам государственного
управления и не контролируются ими.
В сектор государственного
управления включается
только деятельность
ведомственных предприятий.. В качестве
ведомственных рассматриваются предприятия
и организации, функционирующие в рамках
сектора государственного управления
и занимающиеся коммерческой или производственной
деятельностью. Характерными чертами
ведомственных предприятий, позволяющих
осуществлять их отграничение, являются
следующие:
- они не являются
корпоративными или квазикорпоративными;
- органически
связаны с соответствующими министерствами,
комитетами и другими органами государственного
управления;
- осуществляющие
производство товаров, а не государственных
услуг, для других единиц сектора государственного
управления. Реализация товаров за пределы
государственного сектора незначительна.
Трактовка поступлений и расходов
ведомственных предприятий отличается
от принятой для данного сектора.
Выручка от продажи их продукции
может не покрывать издержки производства.
В этом случаи она не представляет собой
располагаемого дохода государственного
управления, а расходы таких единиц являются
в полной мере расходами органов управления.
Только разница между выручкой от продаж
и текущими издержками производства увеличивает
размер располагаемого дохода. Если такую
разницу можно установить, то она отражается
в составе сектора государственного управления.
Как правило, ведомственные предприятия
сильно интегрированы в финансовую систему
государственных органов, и предполагается,
что полное покрытие их издержек, связанных
с уплатой процентов или с капитальными
затратами, включается в операции тех
органов, в рамках которых они функционируют,
и полностью отражаются в их статистике.
Примерами ведомственных предприятий
вспомогательного типа являются
ремонтные мастерские, типографские
и издательские службы, оказывающие
услуги органам государственного
управления, центральные транспортные
объединения, службы хозяйственного
управления и др. Эти организации и предприятия
могут реализовывать свою продукцию за
пределы сектора государственного управления.
Примерами ведомственных предприятий,
основной деятельностью которых является
реализация товаров и услуг за пределы
данного сектора в незначительных размерах,
являются службы общественного питания
в зданиях государственных организаций,
организации, занимающиеся арендой жилья
для государственных служащих.
При объединении данных об
операциях органов управления
и предприятия можно агрегировать
операции, имеющие одинаковое значение
как для государственных органов, так
и для государственных предприятий.
При формировании государственных
финансов необходимо производить
четкое разграничение между секторами
государственного управления и финансовых
учреждений, так как они играют ключевую
роль в налогово-бюджетной и финансовой
политике. В сектор финансовых учреждений
входят учреждения, основным видом деятельности
которых является одновременное принятие
обязательств и приобретение финансовых
активов на рынке капитала; прием срочных
и сберегательных вкладов и депозитов
до востребования; выполнение функций
органов денежно-кредитного регулирования.
В сектах финансовых учреждений
входят следующие подсектора
регулирования, коммерческие банки,
депозитные банки, страховые компании,
негосударственные пенсионные фонды,
прочие финансовые учреждения. Пенсионный
фонд отнесен к сектору государственного
управления.
Функции подсектора органов денежно-кредитного
регулирования заключается в управлении
валютными резервами страны и регулировании
объема денежной массы, а также контроле
за функционированием остальных частей
денежной и финансовой систем. Эти функции
выполняют Центральный банк. Все функции
денежно-кредитного регулирования независимо
от того, какими институциональными единицами
они выполняются, рассматриваются как
деятельность подсектора денежно-кредитного
регулирования, а не сектора государственного
управления.
В государственных финансах учитывается
только единая операция между сектором
государственного управления и подсектором
денежно-кредитного регулирования, которая
отражает чистый поток средств, поступающих
в этот сектор или направляющихся из него
в результате проведения таких операций.
Операции банков не отражаются финансовые
учреждения также не включаются в сектор
государственного управления независимо
от того, кто является их владельцем и
кто их контролирует.
Финансовые учреждения, как и
нефинансовые предприятия, могут
либо полностью принадлежать
государственным органам, либо эти органы
могут владеть большей долей в капитале
этих единиц или осуществлять преимущественный
контроль над их деятельностью. В этом
случаи они рассматриваются как государственные
финансы учреждения и не включаются в
сектор государственного управления.
К финансовым учреждениям, операции
которых не относятся к сектору
государственного управления, относятся
Сберегательный банк России, государственные
банки развития, финансовые и
инвестиционные компании, ипотечные
банки и другие аналогичные финансово-кредитные
учреждения.
В случаи создания финансово-кредитных
органов, все фонды которых образуются
за счет государственных средств и которые
обладают правом принятия финансовых
обязательств перед другими, они входят
в состав сектора государственного управления.
Такими организациями могут быть фонды
кредитования жилищного строительства,
кредитная деятельность официальных ведомств
без права принимать вклады или какие-либо
другие финансовые обязательства перед
обществом, специализированные организации
по продаже государственных сберегательных
облигаций.
Преобразование государственных
финансов является
одним из важнейших
направлений экономических
реформ в России.
Как в условиях планово-распределительной
системы, так и в условиях рынка государственные
финансы являются инструментом мобилизации
средств для проведения государственной
политики и оказывают серьёзное воздействие
на социально-экономическую и внешнеполитическую
жизнь страны. Однако роль государственных
финансов существенно изменяется.
В планово-распределительной системе
государство является собственником
и управляет финансовыми ресурсами
всех субъектов хозяйственной
страны. В рыночной экономике финансы
децентрализованы. Основная часть этих
ресурсов обращается за пределами сектора
государственного управления. Финансовые
ресурсы негосударственного сектора принадлежат
соответствующим субъектам хозяйствования.
Государство может непосредственно управлять
только собственными финансами, а на финансы
других секторов экономики в состоянии
лишь оказывать воздействие. Управление
государственными финансами в центре
и на местах осуществляется путем утверждения
законодательных актов, бюджетов и отчетов
об их исполнении, установления и отмены
налогов и других видов платежей в бюджет.
Оперативное управление осуществляется
правительством, исполнительными органами
на местах, государственными финансами
органами, налоговой службой, казначейством,
руководством государственных внебюджетных
фондов.
В 1991 г. бюджетная система России
была разделена на три автономных уровня.
Сектор государственного управления в
России как в республике с федеральным
устройством охватывает федеральный,
региональный и местный уровни. Основные
типы институциональных единиц, относящихся
к сектору органов государственного управления,
следующие:
федеральные органы управления:
Федеральное Собрание, аппарат Президента
Российской Федерации, аппараты
федеральных министерств и ведомств;
государственные учреждения здравоохранения,
образования, культуры и искусства, науки,
финансируемые, как правило, из федерального
бюджета; государственные внебюджетные
фонды; учреждения Российской Федерации
за границей;
региональные органы управления:
органы законодательной (представительной)
власти субъектов Российской Федерации,
аппараты президентов республик в составе
Российской Федерации, аппараты исполнительной
власти Российской Федерации; государственные
учреждения здравоохранения, образования,
культуры и искусства, науки, финансируемые
за счет бюджета субъектов Российской
Федерации; представительства субъектов
Российской Федерации;