Финансирование и кредитование малого бизнеса в России: правовые аспекты

      Предприятия, осуществляющие несколько видов деятельности (многопрофильные), не относятся к малым предприятиям, если одним из видов их деятельности является деятельность, не позволяющая относить их к субъектам МП".

      Нормативное закрепление приведенной выше дефиниции могло бы способствовать дальнейшему развитию законодательства о малом предпринимательстве.

      В научной литературе не раз отмечалась необходимость законодательного закрепления общепринятых в мировой практике понятий "микропредприятие" и "среднее предприятие"*(86). Выделение данных категорий предусмотрено обязательствами России по гармонизации учетной политики в секторе малого и среднего бизнеса согласно рекомендациям ООН и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Введение этих понятий в хозяйственную жизнь позволит также оказать государственную поддержку бизнесу в нашей стране более дифференцированно.

      Термины "микропредприятие" и "микрофирма" не встречаются в российских нормативно-правовых актах. Фактическое обособление микропредприятий прослеживалось в законодательстве о налогах и сборах. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 1995 г. N 222-ФЗ "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" (утратил силу)*(88) действие упрощенной системы распространялось только на организации с предельной численностью работающих до 15 человек независимо от вида осуществляемой деятельности. В отклоненных Госдумой законопроектах о МП вводилось понятие микропредприятия  - это предприятия с численностью не более 10 человек.

      По мнению некоторых экономистов, степень жесткости, формализованности определения малого (среднего) бизнеса зависит от нескольких факторов*(89) и, в первую очередь, от поставленных задач: если речь идет об образовательных, консультационных, кредитных программах, поддержке инновационного предпринимательства и т.п., критерии отнесения фирмы к малой (средней) могут быть "размыты", если же о налоговых льготах (причем ориентированных не на величину дохода, а на формально-официальный статус фирмы как субъекта малого предпринимательства), то критерии, как правило, должны быть четкими.

      Такое высказывание у любого юриста вызовет недоумение. Как можно реализовывать какую-либо программу, не определив, кому она адресована? Любая программа, касающаяся средних предприятий, будет неэффективной, пока не будут установлены в законодательстве критерии среднего предприятия.

      На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствуют критерии отнесения предприятий к средним, хотя термин "средний бизнес" довольно часто используется в разного рода нормативных актах и подготовленных на их основе документах. Термин "среднее предприятие" был употреблен в п. 8 Типового плана приватизации - приложении N 2 к Постановлению Правительства РФ от 4 августа 1992 г. N 547 (в ред. от 15 сентября 1993 г.)*(90). Однако содержание этого термина в нем не раскрывалось, как и в последующих нормативных актах.

      Необходимо также законодательное закрепление понятия "субъект среднего предпринимательства". Когда малое предприятие дорастает до уровня "среднего", ему уже не нужна поддержка в виде льготных кредитов, субсидий, в которых так нуждается малый бизнес. Но для того чтобы среднее предпринимательство, занимающееся, как правило, производством, могло развиваться, ему необходимы определенные налоговые, таможенные и другие льготы. В настоящее время идет работа над проектом федерального закона "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", в котором должно быть определено и понятие среднего предприятия.

      Таким образом, понятие субъекта МП нуждается в существенной корректировке с учетом вышеизложенных предложений. 
 

      Одной из наиболее важных проблем в сфере МП является отсутствие эффективного законодательства.

      В настоящее время действует лишь один закон, полностью посвященный малому бизнесу, - Закон N 88-ФЗ. Ранее МП регулировалось в основном постановлениями правительства, которые часто противоречили друг другу. К тому же данные акты регулировали лишь отдельные вопросы в сфере малого бизнеса.

      Однако и ныне действующий Закон N 88-ФЗ не является надежной правовой базой для поддержки МП по целому ряду причин.

      Во-первых, он был принят в 1995 г. и, естественно, уже не в полной мере отвечает потребностям МП. Многие специалисты отмечают, что он устарел.

      Во-вторых, многие нормы закона носят так называемый рамочный, или отсылочный, характер. Они не имеют прямого действия, образуя лишь правовую основу для разработки специальных законодательных и иных нормативно-правовых актов. В частности, в указанном законе нередко встречаются фразы о том, что те или иные вопросы регулируются "в порядке, установленном действующим законодательством" (например, п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 16 и др.). Поэтому для реализации норм закона органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и в силу этого предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими*(91).

      В-третьих, данный закон противоречит ряду законодательных актов, в частности, Бюджетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ*(92) (в ред. от 12 октября 2005 г., далее - БК РФ). Согласно п. 1 ст. 7 Закона N 88-ФЗ финансирование федеральной программы государственной поддержки МП осуществляется из федерального бюджета. В то же время в соответствии со ст. 78 и иных статей БК РФ из федерального бюджета могут финансироваться только федеральные и региональные целевые программы. Поскольку программы поддержки МП не имеют статуса целевых, то их финансирование из федерального бюджета противоречит БК РФ.

      Исходя из вышесказанного неудивительно, что согласно подсчетам специалистов 17 из 23 статей Закона N 88-ФЗ (в первоначальной редакции) не действуют*(93). Более того, с 1 января 2005 г. еще 6 статей Закона N 88-ФЗ утратили силу.

      Кроме того, в Законе N 88-ФЗ нет соответствия между названием акта и предметом его регулирования. Данный закон направлен на регулирование достаточно широкого круга отношений в сфере МП, в то время как название ограничивает его правовое регулирование только рамками государственной поддержки малого бизнеса. В частности, в преамбуле Закона N 88-ФЗ сказано: "Настоящий Федеральный закон определяет общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации, устанавливает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства". Однако из содержания закона совершенно ясно, что предмет его регулирования не сводится к указанному в преамбуле. Очевидно, что закон, регулирующий все основные положения о МП, должен иметь соответствующее название.

      Ни у кого не вызывает сомнений необходимость реформирования законодательства в сфере МП. В научной литературе по этому вопросу долгое время идут дискуссии.

      Некоторые специалисты считают, что можно ограничиться внесением изменений и дополнений в Закон N 88-ФЗ с внесением соответствующих изменений в смежные правовые акты*(94). Данная точка зрения нашла отражение в проекте новой редакции Закона N 88-ФЗ, внесенного ТПП РФ и Правительством Москвы в 2002 г. на рассмотрение в Госдуму. Однако этот законопроект впоследствии был отклонен.

      Наиболее оптимальным представляется следующий подход. Необходим один закон, имеющий основополагающий характер и дополняющий его комплекс правовых актов, регулирующих отдельные сферы деятельности малого бизнеса*(95). Иначе говоря, вначале должен быть принят базовый акт о МП, а именно федеральный закон "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", а уже на его основе целесообразно издать подзаконные акты по конкретным вопросам малого бизнеса, в том числе и о его государственной поддержке.

      Именно такой стратегии развития законодательства о МП придерживаются развитые зарубежные страны. В частности, в США правовая поддержка малых и средних предприятий осуществляется на основе пакета из 70 законов*(96).

      Как правильно отмечается в литературе, "развитие законодательства в сфере малого бизнеса не может пойти по иному пути, ибо вся система права в России базируется на основополагающих кодификационных актах. Однако в области малого предпринимательства нет не только такого базового акта, но и единства взглядов на уровне различных министерств и ведомств по поводу его разработки"*(97).

      Необходимость существования базового закона в сфере МП объясняется тем, что отсутствие такого акта может привести к противоречиям в законодательстве. В каком акте будет содержаться понятие субъекта МП, регулироваться его правовой статус и иные общие положения о них? Ведь в ГК РФ, как уже было упомянуто, нет ни слова о субъектах МП. Впрочем, в Госдуме создана рабочая группа по подготовке законопроекта о малом предпринимательстве.

      По заявлениям официальных лиц сейчас можно говорить о трех ключевых элементах этого закона:

      - он должен определить критерии отнесения к малому бизнесу;

      - разграничить компетенцию между Российской Федерацией и субъектами РФ по его поддержке;

      - определить механизмы поддержки малого бизнеса.

      При этом законодатели не собираются подменять законом о малом предпринимательстве налоговое, административное, бюджетное законодательство. В этой связи будут разрабатываться поправки в смежные законы, решающие проблемы малого бизнеса*(98).

      В последнее время законодательство о МП претерпело некоторые изменения. Согласно п. 25 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(99) целый ряд статей (ст. 2, 8, 9, 10, 15, 22) Закона N 88-ФЗ утратил силу с 1 января 2005 г. Кроме того, планируется принятие федерального закона "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", в связи с чем, очевидно, Закон N 88-ФЗ утратит силу*(100).

      Одними из наиболее важных вопросов в сфере малого бизнеса, нуждающихся в специальном правовом регулировании, являются вопросы его финансирования и кредитования.

      В Законе N 88-ФЗ финансирование субъектов малого бизнеса фактически сводится к компенсации недополученных доходов кредитным организациям при льготном кредитовании субъектов МП фондами поддержки малого предпринимательства. При этом размер, порядок и условия компенсации устанавливаются договором между банком и ФПМП. Что же касается кредитования малого бизнеса, то в Законе N 88-ФЗ речь идет лишь о предоставлении фондами субъектам МП льготных кредитов, беспроцентных ссуд и краткосрочных займов. Таким образом, Закон N 88-ФЗ не охватывает всего комплекса вопросов финансирования и кредитования субъектов МП. В результате указанные вопросы, имеющие существенное значение для малого бизнеса, все еще остаются недостаточно урегулированными. К недостаткам правового регулирования финансирования и кредитования малого бизнеса можно отнести и разрозненность нормативных актов, относящихся к различным отраслям и подотраслям права. В частности, нормами гражданского законодательства регулируются такие формы финансирования и кредитования, как банковское и коммерческое кредитование, факторинг, франчайзинг, лизинг и т.д. Бюджетное законодательство регулирует предоставление субсидий, субвенций, бюджетного кредита и т.д. Налоговым законодательством регулируется предоставление налоговых кредитов. Существует еще целый ряд нормативных актов, регламентирующих вопросы финансирования и кредитования. Однако почти все эти акты не учитывают специфику МП.

      С учетом изложенного недостатки законодательства о финансировании и кредитовании МП можно свести к нерешенности трех основных проблем (в равной мере это касается малого бизнеса во всех отраслях экономики):

      - недостаточность правового регулирования;

      - разрозненность нормативных актов;

      - отсутствие учета специфики МП в нормативных актах.

      Необходимость принятия специального акта о финансировании и кредитовании малого бизнеса для решения отмеченных проблем не вызывает сомнений.

      Например, закон о кредитовании малых предприятий успешно действует в Канаде*(101).

      При наличии основополагающего закона о МП, включающего общие вопросы его финансирования и кредитования, специальный акт по данному вопросу может быть принят в форме закона или постановления Правительства РФ.