Модернизация системы регионального и местного самоуправления

Свидетельством стихийности и неупорядоченности региональной политики является то, что предоставление льгот территориям является в большей мере результатом напористости акимов, нежели следствием экономических расчетов. В условиях отсутствия у правительства целостной политики по отношению к регионам сохранялась ведомственная раздробленность в принятии решений по поддержке отраслей в тех или иных регионах, а также несогласованность действий республиканских и региональных органов власти.

Как уже отмечалось, экономический кризис в стране имеет ярко выраженный региональный характер. Если в среднем объем промышленного производства в республике уменьшился в сравнении с докризисным почти в 2 раза, то в региональном разрезе глубина спада и факторы его определяющие имеют резко дифференцированный характер.

Новым фактором, определяющим финансовое положение регионов в период рыночных реформ стала дезорганизация платежно-расчетных отношений. Как правило, сегодня рассматривают влияние платежного кризиса на положение отдельных предприятий или отраслей, но практически не рассматривается региональный аспект этой проблемы. Между тем, этот фактор, учитывая его размеры, оказывает серьезное влияние на самообеспеченность территорий и состояние его бюджетов.

Анализ региональной структуры неплатежей показывает, что основным фактором такой дифференциации является отраслевая специализация регионов. Как показал анализ, основной удельный вес неплатежей сконцентрирован в топливно-энергетической отрасли, а также в аграрном секторе и черной металлургии и машиностроении. Соответственно наибольший объем неплатежей сконцентрирован в регионах Павлодарской, Карагандинской, Петропавловской, Жамбылской областей, а также в аграрных регионах.

Общее ухудшение финансового положения вызвало резкий рост задолженности по заработной плате.

Наибольший объем задолженности приходится на "добывающие" регионы и регионы с преобладанием тяжелой промышленности и сельского хозяйства.

Значительный удельный вес регионов с преобладающим развитием добывающих отраслей в общем объеме задолженности по заработной плате обусловлен не только финансовым положением, но и более высоким уровнем заработной платы в некоторых регионах.

Как уже отмечалось, отраслевое влияние на региональное развитие ведет к тому, что отдельные регионы "вырываются" вперед в развитии не благодаря промышленному и экономическому подъему, а благодаря однобокому развитию основной отрасли. Это еще более усиливает дифференциацию регионов. Отсталые регионы в этом случае могут оказаться и не столь отсталыми, хотя они и будут отставать от средних показателей. Другими словами, региональная дифференциация приобретает свою специфику и, следовательно, средний показатель перестает быть критерием для оказания финансовой помощи.

Проведенный нами анализ динамики основных показателей, характеризующих финансовое положение регионов, позволяет сделать следующие выводы:

• в условиях общей разбалансированности финансовой системы, неурегулированности бюджетных, налоговых, платежно-расчетных отношений в экономике финансовые показатели не отражают с достаточной степенью объективности реальную экономическую нужду регионов, следовательно, не могут служить главным критерием для принятия управленческих решений на уровне центральных органов исполнительной власти, в частности, о финансовой поддержке регионов.

• в этом случае для более объективной оценки финансового положения регионов следует использовать более широкую систему показателей, не ограничиваясь анализом таких традиционных финансовых показателей, как состояние территориальных бюджетов и объем полученной прибыли.

• за период реформ ухудшилось финансовое положение всех регионов Казахстана, однако темпы этого процесса и последствия этого спада резко различались по регионам.

Можно выделить в целом 3 группы факторов, определяющих особенности проведения экономических реформ по регионам:

• отраслевая специализация регионов, связанная с особенностями их природно-ресурсного потенциала;

• выполнение регионами специфических республиканских функций (в первую очередь оборонной, внешнеэкономической и пр.), что вызывает несбалансированность отраслевой структуры экономики, не приспособленной к рынку;

• географическое положение того или иного региона, обусловливающее значительные различия в транспортных издержках и затратах на воспроизводство рабочей силы.

Определяющее воздействие на темпы его спада оказали все-таки особенности отраслевой структуры производства в отдельных регионах. Этому и способствовало то, что иногда правительство способствовало вольно или невольно углублению сложившихся отраслевых приоритетов. В результате специфику казахстанской экономики и ее трансформацию обусловил наименьший спад производства только в добывающих отраслях.

Кризис действующей модели межбюджетных отношений имеет серьезные основания. В стране усиливается концентрация налоговых поступлений в республиканском бюджете для финансирования государственных расходов, непосредственно не связанных с интересами регионов. Одновременно с уменьшением доходов региональных бюджетов (в связи с повышением концентрации аккумулированных налогов в республиканском бюджете) происходит сокращение централизованных расходов по финансовой поддержке регионов.

Конечно, за годы реформ произошло сокращение централизованного перераспределения финансовых ресурсов через республиканский бюджет. Сегодня на разных территориях от трети до половины доходов поступает в бюджеты территорий. Состояние бюджетов территорий в таких условиях уже больше отражает их финансовое положение, хотя массовые нарушения платежной дисциплины как предприятиями, так и отдельными регионами, предоставление ряду из них льгот продолжают искажать реальную ситуацию. В условиях, когда из 14 областей и 2 городов 12-13 сводят свои бюджеты с дефицитами, процент оставляемых доходов на территориях имеет важное значение только для трех-четырех основных регионов-доноров.

В Казахстане можно сегодня выделить следующие группы регионов:

1) нефтяные - Актюбинская, Атырауская, Мангистауская

2) энергетические, которые впрочем разделяются на электроэнергетические, находящиеся в более менее благополучном положении (Павлодарская) и угледобывающие, главная отрасль которой является дотационной (Карагандинская).

3) промышленные, ориентированные на промышленные военные заказы или на кризисные добывающие отрасли и поэтому являющиеся традиционно дотационными: Североказахстанская, Западно-Казахстанская, Жамбылская, Шымкентская.

4) Аграрные и промышленно неразвитые: Торгайская, Алматинская, Кызыл-Ординская, Костанайская.

5) Особняком среди всех этих регионов выделяется г.Алматы, благополучное финансовое положение которого определялось во многом более высокой скоростью рыночных преобразований, наличием высокоразвитой рыночной инфраструктуры и статусом столицы (до самого последнего времени), позволявшим концентрировать значительные ресурсы в городе.

Несовершенство современной казахстанской практики госрегулирования объясняется во многом общим кризисом в экономике и неэффективным использованием ресурсов.

Вместе с тем, на наш взгляд, именно неверная региональная политика и затягивала кризис. В качестве аргументов этому можно привести невыполнение таких концептуальных требований, обеспечивающих успех государственной региональной политики, как стратегическое целеполагание, ориентированное на задачи территориального развития; учет интересов всех сторон (в том числе регионов-доноров); выбор приоритетов и концентрация на этих направлениях государственных ресурсов и усилий;

системность и упорядоченность частных действий; наличие летально разработанных и узаконенных механизмов и процедур, обеспечивающих саму возможность осуществления предыдущих требований.

Затянувшийся системный кризис, в свою очередь, неблагоприятно отражался на региональной ситуации. К сожалению, это привело к тому, что сегодня, когда ресурсы государства оказались исчерпанными, социальная стабилизация теперь перекладывается либо на граждан, либо на регионы, которые также не имеют теперь ресурсов. В этих условиях даже такие шаги, как передача регионам коммунальной собственности не дает реального эффекта, во-первых, сам институт коммунальной собственности не отработан (нет даже закона о коммунальной собственности), во-вторых, регионы, получив эту собственность, стараются избавиться от нее и приватизировать ее, поскольку местные бюджеты не способны ее поддерживать, а также потому, что в регионах оказались отработанные экономические механизмы для коммерческого использования.

Госрегулирование территориального развития в результате общего финансового кризиса осуществлялось на стремительно

сокращающейся бюджетно-налогово-экономической базе, а потребность в государственной поддержке территорий, напротив, столь же стремительно нарастала.

В первую очередь, нуждается в коренном обновлении бюджетно-налоговое регулирование, усиливающее территориальную дезинтеграцию. Острота проблемы настолько сильна, что она порождает инициативы местных властей не только косметического характера (например, по выбиванию субвенций), но и весьма радикальные инициативы. Примером последних может служить инициатива о придании особого статуса г.Алматы, являющаяся вынужденной мерой.

Все это свидетельствует о том, что недейственными или малодейственными оказались практически все организационно-правовые формы поддержки регионов.

Таким образом, сегодня ощущается острая нехватка эффективных механизмов реализации экономической политики на всей территории Казахстана.

@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@@

29 декабря 2006

Гайни Айтмухамбетова

аспирант МГИМО

Учитывая наличие потенциальных проблемных узлов и рисков, которые способны в той или иной степени негативно отразиться на эволюции политико-экономических процессов на Каспии в целом и процессе обеспечения национальных интересов Республики Казахстан в частности, представляется необходимым провести комплексный анализ основных существующих и возможных в рассматриваемом регионе деструктивных в широком смысле этого слова элементов. В этой связи целесообразно общее исследование текущего состояния основных проблемных узлов, в определяющей степени влияющих на развитие обстановки в региональном масштабе.

В первую очередь, видится необходимым очертить ряд специфических аспектов и условий общего характера, сложившихся в региональном масштабе, которые позволяют создать общее видение всего комплекса проблемных узлов Каспийского региона.

В целом на формирование концепции национальной безопасности прикаспийских государств постоянное влияние оказывает ряд ключевых факторов. Первостепенными являются два фактора:

во-первых, геополитический, включающий в себя такие параметры, как размер территории и стратегическое положение страны;

во-вторых, энергетический, основным параметром которого является наличие или отсутствие значительных запасов нефти и газа.

В числе других присутствуют такие факторы, как религиозный, военно-политический, социальный и культурно-психологический. Кроме того, особую роль играют внешнеполитический (отношения с силовыми державами) и идеологический факторы [1]. Именно они объясняют подверженность того или иного государства Каспийского региона диверсифицированным рискам, вызовам и проблемам, существующим или способным проявиться в видимой перспективе, и потенциал возможностей эффективной проекции и обеспечения собственных национальных интересов в сложившихся условиях.

Фактор комплексной безопасности и пути элиминации основных угроз и проблем во всех его сложных аспектах остается фундаментальной доминантой современного регионального состояния. Очевидно, что в условиях глобализации любой кризис может интернационализироваться и очень быстро экспортироваться из страны в страну. Это позиционирует вопрос обеспечения безопасности в Каспийском регионе в качестве выходящего далеко за рамки исключительной компетенции самих центральноазиатских и закавказских государств.

Можно констатировать тот факт, что в процессе дальнейшего вовлечения Каспийского региона в динамику международных отношений, усиления перспективной важности энергетических поставок углеводородного сырья из прикаспийских государств и в связи с рядом других видимых аспектов, потенциальная интенсивность экстраполяции воздействия комплекса проблемных узлов будет, вероятнее всего, иметь тенденцию к усилению. В результате реальные возможности использования запасов углеводородов в интересах национального развития прикаспийских государств значительно снижаются из-за развернувшихся в регионе политических и экономических маневров, в которых участвуют ведущие державы мира.

При этом следует отметить, что ввиду перманентно повышающейся важности Каспийского региона в качестве перспективной энергетической базы и пространства взаимодействия пересекающихся стратегических интересов региональных и внешних акторов, аффект воздействия всего комплекса проблемных элементов представляется гораздо более значительным по сравнению с другими регионами и в состоянии экстраполировать свое крайне негативное влияние на политико-экономические процессы, имеющие место в прикаспийских государствах. Это также определяется как непредсказуемостью тенденций будущего развития региональной обстановки, так и сохранением значительного «внутреннего» потенциала обострения проблемных составляющих.

В настоящий момент в регионе Каспия особенно остро стоят такие проблемы, как сохранение латентного потенциала конфликтогенности и геополитического соперничества, неразрешенность правового статуса, рост экологической нестабильности и концептуально недостаточная транспарентность вопроса о транзите энергетического сырья. Разнородные по своему внутреннему содержанию и генерирующим факторам данные проблемы тем не менее образуют общий взаимозависимый конгломерат путем экстраполяции «наслаивающегося эффекта» друг на друга, который обостряет общую ситуацию и приводит к усилению негативного влияния на ход развития региональной политико-экономической системы.

С момента обретения независимости и по настоящее время, благодаря последовательной и сбалансированной внешней политике, оборонному курсу и иным составляющим, проблемные моменты, связанные с региональным масштабом Каспийского моря, объективно не оказывают существенного и перманентного деструктивного воздействия на национальные интересы Республики Казахстан.