Бюджетування результативності

Нерідко буває, що ці деталі існують, але представлені в документі обмежено, щоб його не переобтяжувати та полегшити сприйняття документа. Доволі часто, — особливо це притаманне відносно невеликим органам державного управління (напр., органам влади міст та округів), — у бюджеті, поряд із фіскальною інформацією (та фіскальними даними за попередній рік і даними про здійснення завдань), наводяться самі ці завдання. У прикладі ІV представлено детальніший програмний бюджет функції соціальної допомоги міста Гоблер. Як ви гадаєте, чи не постає в цьому випадку більше питань і/або інші питання та обговорення, порівняно з прикладом ІІІ? Якщо так, то якими вони можуть бути?

ПРИКЛАД ІV. Місто Гоблер (детальний програмний бюджет)

Відділ соціальної допомоги

Програма Сума

Адміністративні послуги

Особисті послуги $87 656,00

Підрядні послуги 14 181,00

Канцелярські товари 469,00

Основні фонди 0,00

Разом 102 306,00

Завдання:

1. Надати ефективні та результативні адміністративні послуги підтримки клієнту протягом ХХ бюджетного року

2. Зменшити операційні витрати на 3% протягом ХХ бюджетного року

Талони на харчування

Особисті послуги 117 699,00

Підрядні послуги 19 001,00

Канцелярські товари 630,00

Основні фонди 0,00

Разом 137 330,00

Завдання:

1. Обслужити талонами на харчування 2800 клієнтів протягом ХХ бюджетного року

2. Знизити витрати на обслуговування талонами на харчування до $72,00 в розрахунку на клієнта протягом ХХ бюджетного року

Послуги з працевлаштування

Особисті послуги 74 954,00

Підрядні послуги 12 168,00

Канцелярські товари 401,00

Основні фонди 0,00

Разом 87 523,00

Завдання:

1. Надати послуги з працевлаштування 250 клієнтам протягом ХХ бюджетного року

2. Знизити витрати на надання послуг з працевлаштування до $943,00 в розрахунку на клієнта, влаштованого на постійну роботу

Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00

Зосереджуючи увагу на програмах, що здійснюються різними організаціями або розпорядниками коштів, програмне бюджетування може зменшити повноваження керівництва, бо повноваження на зрізах виходять на макрорівень. Якщо повноваження не закріплені в явний спосіб, наприклад у розрізі функцій чи розпорядників коштів, то підзвітність може бути недостатньою. Коли при бюджетуванні застосовується лише програмний метод, то деякі важливі факти можуть залишитися поза увагою. Наприклад, фактори, що ведуть до зростання витрат та ступеню свободи управлінських дій. В окремих випадках програмне бюджетування не мало успіху через те, що воно запроваджувалося одразу, без апробації чи адаптації до місцевих умов, зокрема, щодо наявності навичок у персоналу, технічної допомоги або інформаційних систем.

Програмне бюджетування виставляє вимоги до всіх, хто ним користується, і, в результаті, потребує виділення істотних державних ресурсів на його загальну підтримку, а також на підтримання його допоміжних структур. Основний аргумент на користь програмного бюджетування полягає в тому, що наявність інформації більшого обсягу і якіснішої веде до ухвалення краще інформованих рішень. Програмне бюджетування забезпечує значний виграш у інформації для ухвалення рішень, але воно є обоюдогострим мечем. Деталізовані дані, що, як правило, присутні при програмному бюджетуванні, часто виявляються для тих, хто приймає рішення, та інших сторін надто великою спокусою, перед якою вони не в силі утриматися. Наприклад, ті, хто ухвалює рішення, можуть вдатися до того, що вимагатимуть дедалі більше і більше деталей, намагаючись забезпечити ухвалення найкращого рішення (або уникнути важкого рішення), і аналітики можуть прагнути робити дедалі складніший аналіз, керуючись бажанням все зрозуміти та пояснити (або передбачаючи запити з вимогою пояснити, що всі ці дані означають). При програмному бюджетуванні існує стійка тенденція до зайвої централізації його виконання та порушення природної гнучкості, притаманної програмному бюджетуванню. Попри здобутки концепцій квантифікації, набуття знань, умінь, навичок, їхній розвиток, схоже, ще не досягли такого рівня, який дозволяв би повністю реалізувати потенціал програмного бюджетування. Ця проблема ускладнюється тим, що про багато причинно-наслідкових зв’язків просто бракує знань, особливо про те, як вони пов’язані з людською поведінкою та її наслідками. Складається враження, що це веде до того, що надто часто створюються довготермінові програми і/або стратегії, в основі яких лежить лише прийняття бажаного за дійсне та безпідставні уявлення, а не факти та перевірені зв’язки між спожитими факторами і одержаними результатами. Підсумовуючи, можна сказати, що сучасному стану ще далеко до зрілості.

Складання бюджету з нуля

Складання бюджету з нуля (СБН) не нехтує тим, що відбулося в бюджетуванні за останні п’ятдесят років, воно, радше, намагається забезпечити реалістичнішу основу для ухвалення рішень про розподіл ресурсів. Складання бюджету з нуля особливо популярне на місцях, оскільки воно забезпечує більшою інформацією і одночасно, здається, надає тим, хто приймає рішення, можливість більш поінформованого вибору рішень з-поміж конкуруючих потреб у ресурсах. СБН наголошує на зв’язках між спожитими факторами, обсягами робіт і виходом з погляду ефективності та впливів. СБН вимагає від тих, хто приймає рішення, зробити вибір з-поміж конкуруючих ресурсних “сумішей” (стратегій) для досягнення результатів на основі відносного рейтингу цих “сумішей”. (У СБН “суміші” звуться “пакетами рішень” і є, по суті, стратегіями управління). Це дозволяє тим, хто приймає рішення, виключити або зменшити низькопріоритетні програми чи напрямки діяльності, і високопріоритетні програми можуть одержати більше фінансування шляхом перерозподілу ресурсів. СБН вимагає активної участі керівників у формуванні та розгляді бюджету, що забезпечується нормальною практикою, за якої кожен рівень управління має визначити рейтинг пакетів рішень. СБН через свої механізми, як правило, наголошує на стабілізації видатків.

Критично важливі механізми СБН пов’язані з пакетами рішень. По-перше, відповідно до вказівок готуються множинні пакети рішень — цей процес загалом нагадує створення бюджетних запитів при інших типах бюджетування з одним істотним винятком. При СБН вказівки включають специфікації щодо рівня фінансування кожного пакета рішень. Нагадаємо, що СБН спершу називалося бюджетуванням ab initio (“почни з початку, з нуля”), тож у вказівках щодо складання пакета рішень може міститися вимога обґрунтування практично з нуля. І справді, такий підхід намагалися запровадити на початку застосування СБН, але ці спроби виявилися невдалими (і пізніше в багатьох юрисдикціях поступилися місцем закону про періодичні перевірки урядових установ з метою ліквідації зайвих), оскільки вимагати від усіх розпорядників коштів проходити те, що явно було абсурдним завданням, видавалося марним витрачанням обмежених ресурсів. На сьогодні, наскільки відомо, практика полягає в тому, що вимагається підготувати певну кількість пакетів рішень, наприклад 3-4, кожен з яких представляє інший рівень фінансування. Зазвичай ці рівні фінансування виражаються у відсотках до поточного рівня фінансування.

Другий важливий механізм СБН полягає у виборі управлінської стратегії. Чи повинен, наприклад, керівник розробляти пакети, що передбачають внутрішній перерозподіл, коли критерії пакету рішень вимагають зменшення або залишення на нинішньому рівні (в періоди інфляції) фінансування? За таких умов керівник фактично стикається з необхідністю прийняти рішення про скорочення фінансування (такі рішення розглядаються в подальших розділах цього посібника). Або: чи повинен керівник відмовлятися від напрямків діяльності, які мають високий пріоритет або скоріше за все його матимуть, щоб отримати додаткові кошти, аби забезпечити здійснення напрямків діяльності з іще вищим пріоритетом? Таким чином, СБН вимагає від керівника складних стратегічних суджень на багатьох стадіях процесу — на стадіях підготовки, ухвалення рішень та представлення бюджету.

Іншим важливим механізмом СБН є встановлення рейтингу пакетів рішень. По суті, той, хто ухвалює рішення, має скласти думку про те, чи є ті чи інші напрямки діяльності ефективними та результативними і чи потрібно змінити напрямки діяльності у зв’язку із змінами в пріоритетах. У багатьох документах, створених на основі СБН, будуть показані цілі та завдання, а також витрати/результати, обсяги робіт та інші кількісні показники, альтернативні варіанти виконання завдань (що потребує додаткових, деталізованих представлень бюджету) і різні рівні зусиль. У прикладі V наведено три пакети рішень для Відділу соціальної допомоги міста Гоблер. Пакет рішень 1 був підготовлений відповідно до критерію фінансування на рівні 73% від поточного; пакет 2 — 100%; пакет 3 — 105%. Які запитання/обговорення може викликати таке представлення бюджету?

ПРИКЛАД V. Місто Гоблер (СБН)

Відділ соціальної допомоги

Пакет рішень 1 (з 3) Сума

Особисті послуги $204 626,00

Підрядні послуги 33 106,00

Канцелярські товари 1 095,00

Заміна основних фондів 0,00

Всього по Відділу соціальної допомоги $238 827,00

1. Позитивні результати застосування цього пакета:

Він забезпечить мінімальний рівень послуг соціальної допомоги мешканцям міста Гоблер шляхом внутрішнього перерозподілу та урізання коштів.

2. Що буде, якщо цей пакет не буде профінансовано:

Мешканцям міста Гоблер не буде надано послуг соціальної допомоги.

Пакет рішень 2 (з 3) Сума

Особисті послуги $280 309,00

Підрядні послуги 45 350,00

Канцелярські товари 1 500,00

Заміна основних фондів 0,00

Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00

1. Позитивні результати застосування цього пакета:

Він дозволить забезпечити талонами на харчування, за оцінкою, 2800 мешканців міста Гоблер, які мають на це право.

Він дозволить надати послуги з працевлаштування, за оцінкою, 250 мешканцям міста Гоблер, які мають на це право.

2. Що буде, якщо цей пакет не буде профінансовано:

Зменшення послуг із забезпечення талонами на харчування та працевлаштування, наданих мешканцям міста Гоблер, які мають на це право.

Пакет рішень 3 (з 3) Сума

Особисті послуги $287 317,00

Підрядні послуги 47 615,00

Канцелярські товари 1 575,00

Заміна основних фондів 7 010,00

Всього по Відділу соціальної допомоги $343 517,00

1. Позитивні результати застосування цього пакету:

1. Він дозволить збільшити на 5% порівняно з поточним рівнем забезпечення талонами на харчування мешканців міста Гоблер, які мають на це право.

2. Він дозволить збільшити на 5% порівняно з поточним рівнем надання послуг із працевлаштування мешканцям міста Гоблер, які мають на це право.

3. Він дозволить захистити від інфляції видатки на статті, не пов’язані з особистими послугами.

4. Він дозволить Відділу замінити машину, яка вже працює 10 років і має пробіг 138 тис. миль.

5. Він дозволить забезпечити підвищення зарплати працівникам у середньому на 2,5%.

2. Що буде, якщо цей пакет не буде профінансовано:

1. Надання послуг залишиться на нинішньому рівні.

2. Для забезпечення надання послуг на нинішньому рівні з урахуванням рівня інфляції доведеться здійснити внутрішній перерозподіл коштів.

3. Витрати на ремонт автомобіля продовжуватимуть зростати.

4. Зростатиме виснаженість персоналу.

Ці пакети рішень були підготовленні за припущення, що всі витрати на персонал будуть такими самими, як у початковому постатейному бюджеті, з доданням сум, передбачених Федеральним законом про соціальне страхування; стаття підрядних послуг відображає всі інші витрати, за винятком канцелярських товарів та заміни основних фондів (транспортних засобів). Стаття капітального обладнання виділена окремо, тому що такого роду статті, як правило, подаються окремим рядком. Канцелярські товари виділені окремо для дотримання послідовності. При підготовці цих пакетів співробітниця, яка їх готувала (тобто керівник) виходила також із припущення, що вона наділена повноваженнями пропонувати розподіл будь-яких коштів, які вивільнилися або скоротилися.

У цьому випадку керівник запропонувала збільшити обсяг коштів на підрядні послуги та канцелярські товари на 5% (на тій підставі, що на них вплине інфляція, рівень якої становить саме 5%), а от рівень оплати праці працівників (включаючи й додаткові виплати) запропонувала підвищити лише на 2,5%, тим самим вивільнивши в межах свого бюджету кошти на придбання нової машини на заміну старої, бо в цьому була велика потреба. Яким чином керівник вийшла на такі цифри перерозподілу коштів? Керівник знала, що 105% відсотків від поточного обсягу бюджету становить 343 517,00 дол., тобто 16 368 дол. — це “нові” гроші. Вона також знала, що заміна машини обійдеться в 7 000 дол. Вона усвідомлювала також, що хоча вона сама та її співпрацівники хотіли б одержати значне підвищення зарплати, в місцевих газетах нещодавно розповідалося про те, що по країні підвищення зарплати становить 2-3% й очікується, що в новому бюджетному році воно залишиться на тому самому рівні. Після ухвалення рішення про те, щоб запропонувати підвищення зарплати на 2,5%, решту “нових” грошей було приділено на підрядні послуги та канцелярські товари (виходячи з того, що вартість цих товарів постійно підвищувалася через інфляцію, та з урахуванням рівня фінансування в цих сферах протягом останніх трьох років). У реальному житті, коли постає питання про підвищення зарплати, свобода дій керівника дуже обмежена через домінуючі погляди на керівництво кадрами в бюджетній сфері (тобто питаннями оплати праці опікуються переважно на центральному рівні і не залишають їх на розсуд окремих керівників, які складають бюджетні пропозиції).

Приклад V показує зв’язок між рішеннями про фінансування та результатами, який є характерним для СБН. Менш очевидним, але не менш реальним є істотне збільшення обсягів робіт, що супроводжує вимоги СБН стосовно розробки альтернативних пакетів рішень. Кожен пакет рішень — це, по суті, окремий бюджетний документ. СБН зазвичай вимагає істотного навчання персоналу та інших осіб, які беруть участь у прийнятті рішень, з тим, щоб вони могли ефективно застосовувати процес СБН. Крім того, для здійснення СБН часто доводиться збільшувати штати, щоб вони могли впоратися з додатковим обсягом роботи. Досвід деяких органів влади свідчить, що, попри очікування, при обговоренні СБН акцент нерідко робиться на кількості працівників, а не на результатах діяльності. СБН не завжди допомагає тому, хто приймає рішення, знайти відповідь на питання про те, скільки коштів треба виділити на той чи інший комплекс напрямків діяльності. Він не виключає необґрунтованих рішень (напр., збільшення витрат на підрядні послуги та канцелярські товари завжди можна обґрунтувати).

Ряд досліджень із СБН свідчить про те, що цей метод досягає лише деяких із цілей та забезпечує лише окремі переваги з тих, про які заявляють його прибічники. Наприклад, проведене Мінмаєром дослідження процесу СБН, який застосовувався в Джорджії і заслужив визнання (та здобув багато послідовників), показало, що він не позбавлений багатьох з названих вище проблем і “не справляв істотного впливу на ефективний розподіл фінансових ресурсів штату”, а визначення рейтингів пакетів рішень не дозволяло ефективно “врахувати зміни в рівнях фінансування” (Minmier, 1975, p. 168). Попри встановлення цих фактів та незважаючи на існування названих проблем, СБН залишається популярним серед виборних посадовців місцевих органів влади, які вбачають у ньому кращий “важіль” для управління у межах своєї юрисдикції. Можливо, ця думка є слушною, якщо пакети рішень готуються, аналізуються та розглядаються серйозно, а рішення, що приймаються на цій основі, досягають того, чого прагнуть ці виборні посадові особи.

При належному адмініструванні постатейний бюджет забезпечує те, щоб гроші йшли на придбання товарів та наймання працівників, яких ті, хто приймає рішення, хотіли придбати чи найняти. Бюджет результативності дозволяє організувати товари та працівників задля одержання бажаних результатів. Програмний бюджет надає керівникам та іншим корисну для планування інформацію, яку можна також використати, щоб прийняти рішення з-поміж конкуруючих потреб, коли постає питання “скільки чого”. СБН створює контекст для визначення “реальних потреб” та протиставлення їх “прирісним” потребам, за умови що ті, хто ним користуються, дадуть відповіді на запитання: Чому? Скільки? Для чого? Наскільки це важливо? Однак, як мінімум, головним наслідком застосування різних бюджетних форматів є різниця в запитаннях, які виникають у ході спричинених ними обговорень. Крім того, відмінності у форматі, судячи з усього, дозволяють під різними кутами зору поглянути на процеси бюджетування та на відповідні засоби для вирішення питань, що постають у зв’язку з цими процесами.