Бюджетування результативності

211 1 Страхові внески, авто 10 000,00

214 Членські внески та передплата 350,00

218 Орендна плата 14 000,00

219 4 Ремонт офісного обладнання 400,00

220 Транспортні видатки 1 600,00

310 Бензин, мастила 2 500,00

313 Канцелярські товари 1 500,00

503 Внески, передбачені Федеральним законом про соціальне страхування 49 000,00

614 Заміна автопарку 0,00

Всього інші видатки $95 850,00

Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00

Постатейний бюджет робить наголос на організаційних одиницях та об’єктах видатків, що утруднює розуміння взаємозв’язків між спожитими факторами та завданнями. Замість цих взаємозв’язків акцент робиться на тому, що купується. При такому форматі бюджету існує ймовірність того, що показники, наприклад, результативності та ефективності не застосовуватимуться, оскільки складається враження, що вони не важливі і — в постатейному бюджетному процесі — їх важче обґрунтувати (тобто застосування цих показників вимагає істотних додаткових зусиль, із самим бюджетом безпосередньо не пов’язаних). Якщо урядовий орган або інший вищий орган влади наполягає на суворому дотриманні бюджету, це може являти собою серйозне зазіхання на слушні управлінські прерогативи і, безумовно, зменшить свободу управлінських дій та гнучкість при здійсненні функцій відомства.

Очевидно, що цей формат бюджету не забезпечує наявність управлінської інформації, оскільки акцент робиться не на управлінні, а на контролі. Така орієнтованість виходить з того, що правильні видатки тотожні правильним результатам. На жаль, часто при обговореннях постатейних бюджетів основна увага приділяється правильності видатків, а не доцільності результатів (хіба що у вузькому визначенні сенсу контролю: фіскальна цілісність та відповідність). Насамкінець, постатейний формат бюджету обумовлює акцент на прирісності, тобто при обговоренні такого бюджету, як правило, наголос робиться на тому, наскільки в пропонованому бюджеті видатки на ту чи інші статтю зростають порівняно з бюджетом поточного року. Як наслідок, обсяги бюджету поступово збільшуються без серйозного розгляду результатів, які дасть таке зростання видатків у коротко- чи довготерміновій перспективі. Хоча будь-який формат бюджету може бути предметом прирісних коригувань, судячи з усього, це особливо притаманно постатейному бюджету, що пов’язано з його контекстом — наголосом на придбанні товарів. Інший формат бюджету — той, що його обстоювала Комісія Гувера, — приділяє увагу спожитим факторам, але, водночас, робить наголос на їхньому зв’язку з результатами.

Бюджет результативності

На початку 50-х рр. “бюджет результативності” намагалось запровадити багато місцевих органів влади (найбільшим містом, де було зроблено таку спробу, був Лос-Анджелес), але на сьогодні, здається, він не застосовується жодним органом влади. Причини відмови від “бюджету результативності” неясні, але, як можна гадати, основна з них — труднощі оцінки (особливо в сферах послуг та особистої результативності), обліку, звітності, моніторингу та контролю з боку уряду. Враховуючи прогрес у розвитку технології оцінки та розуміння її результатів, “бюджет результативності” може ще відродитися. Тим не менше, цей формат бюджету важливий своїми надбаннями. Ці надбання включають зв’язок між спожитим фактором та результатом, визначення показників результативності, калькуляцію витрат у розрахунку на одиницю товару/послуги та інші нефіскальні, але орієнтовані на кількісні оцінки ідеї бюджетування. Ці надбання докладніше обговорюватимуться в наступних розділах, а зараз достатньо буде знати, що “бюджет результативності” являє собою великий крок уперед порівняно з постатейним.

Пов’язуючи спожиті фактори з виходом (на той час це називали “результатом”), бюджет результативності застосовує вузьке визначення результативності: “що зроблено, як”. Сьогодні ці речі можна було б назвати “обсяг роботи”, або “вихід”. У таких спосіб “результати” й перетворилися на “вихід”. Незалежно від відтінків термінології, важливо, що бюджетування результативності привертає увагу до того, що треба зробити (обсяг роботи), що зроблено (вихід) та як це зроблено (ефективність). Завдяки бюджетуванню результативності, калькуляція вартості товару/послуги та/або показники операційної ефективності (тобто ті, що пов’язують обсяг роботи з виходом або спожитим фактором) стали стандартними інструментами сучасного бюджетування. На відміну від постатейного бюджету, бюджет результативності створює певний рівень відповідальності й засіб кількісної оцінки виконання цієї відповідальності у сферах та з підходами, які сягають далеко за межі простого мислення, притаманного постатейному бюджету. Відповідальність, наприклад, не обмежується ідеями фіскальної єдності та дотримання стандартів обліку, а включає оцінку роботи, результативність та досягнення. При бюджетуванні результативності відповідальність включає нефіскальну роботу. На відміну від постатейного бюджету, бюджет результативності дозволяє визначати доцільні зв’язки між спожитими факторами та виходом (напр., через розробку стандартів витрат). Бюджет результативності складніше формувати, обробляти та аналізувати, ніж постатейний, але він надає значно більше інформації для обговорення та ухвалення рішень. Якого роду бюджетні питання/обговорення можуть виникнути при розгляді наведеного нижче прикладу бюджету результативності, що є переробленим постатейним бюджетом Відділу соціальної допомоги міста Гоблер?

ПРИКЛАД ІІ. Місто Гоблер (бюджет результативності)

Відділ соціальної допомоги

Стаття Сума

Талони на харчування

Особисті послуги $171 249,00

Підрядні послуги 27 706,00

Канцелярські товари 916,00

Заміна основних фондів 0,00

Разом $199 871,00

Показники результативності:

Кількість родин, обслугованих за рік 500

Кількість клієнтів, обслугованих за рік 2 800

Витрати в розрахунку на одну родину, обслуговану за рік $399,74

Витрати в розрахунку на одного клієнта, обслугованого за рік 71,38

Послуги з працевлаштування

Особисті послуги $109 060,00

Підрядні послуги 17 644,00

Канцелярські товари 584,00

Заміна основних фондів 0,00

Разом $127 288,00

Показники результативності:

Кількість клієнтів, обслугованих за рік 250

Кількість клієнтів, які одержали постійну роботу, за рік 135

Витрати в розрахунку на одного клієнта, обслугованого за рік $509,15

Витрати в розрахунку на одного клієнта, який одержав постійну роботу, за рік $942,87

Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00

При розробці наведеного вище бюджету було зроблено такі припущення:

1) витрати на загальне управління (тобто витрати на зарплату керівника департаменту, заступників, помічників та на підвищення їхньої кваліфікації) можна приблизно оцінити, застосовуючи частки сумарного фінансування, адресно спрямованого на витрати на персонал по талонах на харчування та службі працевлаштування; одержані частки становили відповідно 61,093% та 38,907%;

2) оскільки підрядні послуги та інші видатки, як правило, перебувають у відносній залежності до витрат на персонал, такі самі частки були застосовані й при розподілі інших сум на ці статті. В реальному середовищі бюджетування результативності після встановлення базової (відправної) інформації, системи обліку та дослідження створюють основу для застосування точніших методів розподілу. Крім того, реальні бюджети результативності містять більше деталей, ніж ті, що наведено в прикладі ІІ.

Цілком очевидно, що бюджет результативності ставить дуже серйозні вимоги до кадрового забезпечення, вимагаючи наявності потрібної кількості кваліфікованих працівників, більшої, ніж це необхідно для формування постатейного бюджету. Ця форма бюджетування вимагає також додаткових систем обліку і звітування для цілей моніторингу та управління. Бюджетування результативності трудомістке на всіх етапах процесу, тож персонал рідко має час на інші завдання. Тому не дивно, що існує тенденція до застосування в бюджеті результативності показників виходу, які легко піддаються кількісній оцінці. В багатьох спробах запровадження бюджету результативності ця проблема була настільки гострою, що показники виходу часто були тривіальними за своєю природою або близькими до цього. Сьогодні, завдяки прогресу в концептуалізації оцінки та методах оцінювання, ця проблема, мабуть, уже не була б такою істотною, як колись. Однак для бюджетування результативності необхідні великі обсяги статистичної роботи, що пов’язано з потребою проведення вимірювань та подальшого застосування одержаних оцінок. Вимірювання здійснюються на основі даних, одержаних за допомогою показників результативності, які спираються на класифікацію за напрямками діяльності, скажімо, види клієнтів, що обслуговуються. В показниках результативності, як правило, застосовуються дані про обсяги робіт та вартість одиниці продукції; ефективність, звичайно, визначається через функції. Бюджетування результативності переважно озирається назад, тобто на те, що було зроблено, а не дивиться вперед, порівнюючи це з минулим і т.ін. Як наслідок, цей тип бюджетування не дуже годиться для планування організаційної діяльності, хіба що на найближчий фіскальний період. Бюджетування результативності дозволяє здійснювати лише оцінку ефективності. Крім того, цей метод дає мало інформації поза тією, що одержується завдяки увазі, яку він приділяє питанням функціональної ефективності. Наприклад: що означає достатньо у кількісному розумінні? що є адекватним?

Програмний бюджет

Програмне бюджетування, судячи з усього, розв’язує багато з тих проблем, які не були вирішені при застосуванні інших форматів. Слід, однак, визнати, що сучасне програмне бюджетування використовує все позитивне, що було вироблено в ході еволюції бюджетних концепцій, практик та технічних прийомів. Як зазначалося вище, програмне бюджетування походить від систем ППБ. У системах ППБ наголос був на “системах”, таким чином, вони намагалися забезпечити, щоб у процесі бюджетування розглядалися всі відповідні “зв’язки” (система = мережа зв’язків), напр., MBO (управління методом оцінки ефективності), облік витрат та управлінський облік, ПЕРТ/СРМ, лінійне програмування, оцінка багаторічних потреб та багаторічні плани, включаючи прогнози доходів та видатків. Тривалість застосування програмного бюджетування свідчить про успішну адаптацію багатьох ідей та практичних прийомів, утілених у його попереднику — системах ППБ. Однак, на відміну від систем ППБ, які намагалися розглядати бюджетування як “сувій текстильного товару”, програмне бюджетування розділяє її на “відрізи”, якими легше управляти.

Програмне бюджетування робить акцент на програмах. Програми складаються із тісно взаємопов’язаних комплексів напрямків діяльності, спрямованих на досягнення мети або системи цілей, та відповідних завдань на багаторічний період. Програми часто структуруються в ієрархію, до якої належать функції (напр., “людські ресурси”), програми (напр., “тимчасові послуги з метою одержання додаткових доходів”) та підпрограми (напр., “допомога дітям-утриманцям”). Наприклад, у програмному бюджеті штату Департамент соціальних послуг, належить до функції “сфера послуг” і має в своїй програмній структурі 11 програм та 29 підпрограм. У більш детально розроблених “програмних структурах” ієрархія може простягатися на детальніші рівні: до неї можуть входити ще елементи (напр., “допомога дітям”) та піделементи (напр., “перегляд допомоги”). Хоча з існуючих систем програмного бюджетування відносно невелика частина має програмну структуру аж до рівня піделементів, ці системи достатньо гнучкі для цього. Що заважає такій деталізації — це те, що додаткова інформація, яка виходить у результаті, як правило, створює проблему “інформаційного перевантаження”.

Програмна структуризація напрямків діяльності означає, що такі речі, як дані про видатки, пропозиції стосовно фінансування та відповідні вимоги, можна організувати у відносно невелику кількість статей у будь-якому окремому бюджеті. Програмне бюджетування здійснює контроль за результатами програм.

Образно висловлюючись, керівник отримує програмні кошти для досягнення програмних цілей та виконання програмних завдань. У межах цього фінансування керівник програми може відносно вільно визначати, як досягти кінцевого результату у найбільш ефективний, якісний та економічний спосіб (тобто програмному бюджетуванню властива значно більша, порівняно з постатейним, свобода управлінських дій). При програмному бюджетуванні показники спожитих факторів, обсягів робіт, виходу, ефективності та результативності використовуються з метою управління результативністю, моніторингу та контролю. В результаті, програмне бюджетування, як правило, забезпечує повнішу оцінку програм у межах організацій та поза ними.

За повної системи програмного бюджетування керівник може оцінити всі послуги охорони здоров’я, що надаються тим, хто їх потребує, незалежно від відомства; це дозволяє з’ясувати, що робить уся організація для забезпечення потреб клієнтів у охороні здоров’я. Програма штату “Адміністрація та служби підтримки”, скажімо, існує в кожному відомстві. Програмне бюджетування створює основу для застосування аналітичних методів, таких як аналіз альтернатив з погляду витрат та результатів, і визначення відносного акценту на різних програмах.

При застосуванні програмного бюджетування легше оцінити динаміку витрат та інші тенденції, що впливають на програми, оскільки воно робить наголос на багаторічній перспективі. Програмний бюджет, як правило, більшою мірою акцентує довготермінові наслідки та взаємозв’язки між рішеннями з економічної політики (напр., враховує деякі побоювання, висловлені у зв’язку із впливом того, як уряд штату відреагував на майбутні транспортні потреби, на задоволення існуючих та майбутніх потреб у послугах). В основі програмного бюджетування зазвичай лежить встановлення пріоритетів цілей та завдань, що дозволяє забезпечити досягнення найважливіших цілей при наявних або очікуваних ресурсах. Таким чином, у програмному бюджетуванні програмні та фінансові плани фактично пов’язані між собою у такий спосіб, який неможливо забезпечити при інших видах процесу бюджетування.

При програмному бюджетуванні, як правило, керівники програми задіяні в підготовці бюджету більше, ніж при формуванні постатейного бюджету чи бюджету результативності. До того ж, у цьому випадку підготовка, обговорення та прийняття рішень протягом усього бюджетного процесу відбуваються по-іншому, ніж при інших видах бюджетування. Якого роду питання і/або обговорення можуть виникнути при розгляді такого програмного бюджету Відділу соціальної допомоги міста Гоблер?

ПРИКЛАД ІІІ. Місто Гоблер (програмний бюджет)

Відділ соціальної допомоги

Програма Сума

Адміністративні послуги $102 306,00

Талони на харчування 137 330,00

Послуги з працевлаштування 87 523,00

Основні фонди 0,00

Всього по Відділу соціальної допомоги $327 159,00

При розробці цього бюджету було зроблено припущення, що прямі витрати на персонал, пов’язані з такими статтями, як начальник відділу, талони на харчування та служба працевлаштування (в сумі (102 306,00 дол.) та відповідні частки (31,27%, 41,99% та 26,74%)), є достатнім засобом, щоб розподілити інші витрати між відповідними програмами. При багатьох інших напрямках використання програмного бюджетування формат бюджету відрізняється від представленого в прикладі ІІІ. Цей формат може варіювати від відносно простого, який ми бачимо в прикладі ІІІ, до формату, що включає основні деталі об’єктів, й аж до такого, що представляє деталі підоб’єктів.