Бюджетное регулирование экономики

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая  в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных  ресурсов между администраторами бюджетных  средств и (или) реализуемыми ими  бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической  политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов  бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга  результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход  к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения  объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить  по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации  Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих  и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления  и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается  приближение бюджетной классификации  Российской Федерации к требованиям  международных стандартов с учетом изменений структуры и функций  федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана  счетов бюджетного учета, основанного  на методе начислений и обеспечивающего  учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления  должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов  бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов  государственной политики.

Четвертое - основное - направление  предполагает формирование и включение  в бюджетный процесс процедуры  оценки результативности бюджетных  расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно  значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование  процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе  бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета  необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может  привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют  практической отработки.

Исходя из этого, при формировании 2006 годы предлагается провести эксперимент  по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений  в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам  формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады  о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально  объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн.рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых  методов бюджетного планирования и  развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в  общем объеме федерального бюджета  может возрастать.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры  и содержания бюджетной классификации  Российской Федерации (далее - бюджетная  классификация) и бюджетного учета  в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный  учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов  бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов  деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта  бюджета и его исполнения в  течение финансового года до составления  соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация  должна быть направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе  путем повышения самостоятельности  и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных  средств;

б) приведение структуры функциональной классификации расходов Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации (с изменениями от 20 мая, 11 декабря 2003 г.). Приказ Минфина РФ от 11 декабря 2002 г. N 127н "Об утверждении  Указаний о порядке применения бюджетной  классификации Российской Федерации" (с изменениями от 20 мая, 12 августа, 11 декабря 2003 г., 24 февраля, 22 апреля, 16 июня, 15, 30 сентября, 12 ноября 2004 г.) в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации  с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных  финансов.

Представляется целесообразным отказаться от практики утверждения бюджетной  классификации отдельным федеральным  законом. Временные издержки, неизбежно  сопутствующие законодательной  процедуре, существенно ограничивают возможности оперативного уточнения  в случае необходимости отдельных  позиций бюджетной классификации  и затягивают процесс осуществления  реформ. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран  международного сообщества, при котором  законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной  системы, коды экономической классификации  и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую  самостоятельность и ответственность  органов исполнительной власти при  составлении проекта бюджета  в рамках законодательно установленных  единых принципов бюджетной классификации.

Следует отметить, что группировка  операций по их экономическому содержанию позволит применять для учета  операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить  потоки денежных средств и не дает полного представления об активах  и обязательствах бюджетов бюджетной  системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость  оказываемых государством услуг  и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

Учет по методу начислений значительно  повысит прозрачность операций сектора  государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной  сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления  в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов  и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет  о движении денежных средств. Для  оценки влияния решений, принимаемых  в налогово-бюджетной сфере, на состояние  активов и обязательств, а также  для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора  государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми  активами и обязательствами). Включение  информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора  государственного управления на другие секторы экономики.

Одновременно в целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с  проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации  от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти" вносить  в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации.

Бюджет 2005 г. и является началом  кардинальной реформы бюджетной  системы, проводимой по трем главным  направлениям.

По первому направлению, реформированию системы расходных полномочий: приняты  важнейшие законы по разграничению  полномочий, внесению изменений в  Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетной  системы, но отменяют нефинансируемые  мандаты и осуществляют замену натуральных  льгот денежными выплатами. Таким  образом, впервые за последние годы государство, начиная с 2005 г., будет  полностью выполнять все взятые на себя обязательства. Это очень  важный момент. Если в предыдущие годы предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов еже  годно, то теперь эта порочная практика прекращается.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений  станет существенное расширение бюджетных  полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих  бюджетов, поскольку и объем, и  порядок осуществления выплат будут  определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Второе основное направление бюджетной  реформы -- переход от планирования затрат к программно-целевым методам  бюджетного планирования и совершенствованию  среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную  Думу. Бюджет же будет строиться  на основе разделения действующих и  вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит  также в смещении акцентов -- от управления бюджетными ресурсами или затратами  к управлению результатами путем  повышения ответственности и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.

Третье ключевое направление бюджетной  реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство  проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и  функционально прозрачной системы  органов власти в стране с четким разделением их компетенции.