Реформа РАО ”ЕЭС России ” и формирование рынка электрической энергии

Сегодня компании Холдинга обеспечивают 70% выработки электроэнергии и около трети отпуска тепла в России, контролируют 72% генерирующих мощностей и 96% общей протяженности магистральных линий электропередачи страны. На предприятиях Холдинга работает свыше 460 тыс. человек. По итогам 2005 года организации Холдинга перечислили в бюджеты всех уровней налоговые платежи на сумму свыше 100 млрд руб.

В 2003 году, после вступления в силу пакета федеральных законов, определяющих реформирование электроэнергетической отрасли, началась реорганизация структуры Холдинга и системы отношений субъектов отрасли. В течение 2003-2005 годов большинство региональных АО-энерго были разделены на компании конкурентных и монопольных видов деятельности, на базе которых были созданы межрегиональные сетевые и генерирующие компании целевой структуры отрасли.

Некоммерческое Партнерство "Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии Единой энергетической системы" (НП "АТС") создано 23 ноября 2001 года в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 года № 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации".НП "АТС" выполняет функции оператора рынка. Основными целями работы НП "АТС" являются: организация торгов электроэнергией и мощностью в секторе свободной торговли оптового рынка, развитие конкурентных отношений и защита интересов участников рынка.

Деятельность НП "АТС" регулируется государством в целях обеспечения равных условий для всех участников рынка в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Открытое акционерное общество "Системный оператор – Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы" (ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС") создано 17 июня 2002 года в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации". ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС" создано на базе центрального диспетчерского управления и объединенных диспетчерских управлений. Единственным учредителем компании выступило ОАО РАО "ЕЭС России". Все акции Системного оператора находятся в собственности учредителя.

По окончании реформирования электроэнергетики РФ доля государства в уставном капитале ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС" должна составлять не менее 75% плюс одна голосующая акция, что обеспечит государству квалифицированное большинство голосов в этой компании.

Основными целями работы ОАО "СО-ЦДУ ЕЭС" являются: управление технологическими режимами работы энергетических объектов, контроль и обеспечение соблюдения технических параметров и параметров надежности энергосистемы.

Открытое акционерное общество Федеральная сетевая компания (ОАО "ФСК ЕЭС") создано 25 июня 2002 года в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 года № 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации" в качестве 100%-ной дочерней компании ОАО РАО "ЕЭС России".

В ходе реформирования электроэнергетики РФ акции ОАО "ФСК ЕЭС" будут пропорционально разделены между акционерами учредителя. Так 27 октября 2006 года Советом директоров ОАО РАО "ЕЭС России" одобрено снижение доли участия ОАО РАО "ЕЭС России" в уставном капитале ОАО "ФСК ЕЭС" со 100% до 76,94% путем размещения части дополнительной эмиссии акций в пользу Федерального агентства по управлению федеральным имуществом с целью обеспечения участия государства в финансировании инвестиционной программы ФСК "ЕЭС". По окончании реформы доля государства в уставном капитале ОАО "ФСК ЕЭС" должна быть увеличена до 75% плюс одна голосующая акция. При этом ОАО "ФСК ЕЭС" будет владеть либо магистральными сетями бывших АО-энерго, либо акциями компаний, созданных на базе активов магистральных сетей АО-энерго (МСК - магистральных сетевых компаний; и ММСК - межрегиональных сетевых компаний).

Основными целями работы ОАО "ФСК ЕЭС" являются: управление и развитие Единой национальной электрической сетью (ЕНЭС) и предоставление участникам оптового рынка услуг по передаче электрической энергии.

В ходе реформирования при разделении АО-энерго по видам деятельности в большинстве энергосистем созданы распределительные сетевые компании (РСК) обеспечивающие передачу электроэнергии конечным потребителям по распределительным сетям с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к ЕНЭС. На первом этапе МРСК созданы в качестве 100% дочерних обществ ОАО РАО "ЕЭС России".

На этапе межрегиональной интеграции РСК объединяются в холдинговые компании – межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК).

Комиссией по вопросам реформирования ОАО РАО "ЕЭС России" 18 сентября 2006 года приняты решения об обсуждении переконфигурации МРСК (создание 12 МРСК), а также о необходимости доработки проекта Стратегии развития распределительного сетевого комплекса ОАО РАО "ЕЭС России" с учетом планируемых преобразований в структуре собственности МРСК и распределения полномочий между ФСТ и региональными органами регулирования[21]. Со структурой компании можно ознакомиться в приложении 1.

Принадлежность РАО ”ЕЭС России” к естественной монополии обуславливают следующие причины.

В электроэнергетике естественно-монопольной частью сектора является передача электроэнергии. Понятно, что в одну квартиру тянуть провода от десяти разных поставщиков дорого, кроме того, это влечет различные внешние эффекты в виде "неба в клеточку". Поэтому в отношении мелких потребителей передача электроэнергии является естественно-монопольным сектором, который должен регулироваться государством. Относительно более крупных потребителей этот аргумент уже неверен: вполне можно представить ситуацию, когда один большой потребитель (например, Москва) получает электроэнергию из нескольких разных источников по нескольким независимым сетям. Генерация электроэнергии теоретически не является естественной монополией даже для мелких потребителей: если к одной монопольной сети передачи энергии подключено несколько производителей, потребитель может заключать контракт с любым из них. Безусловно, важен доступ к услугам нескольких поставщиков, чего может не быть в отдаленных регионах с небольшим спросом. Для потребителей со средним и большим спросом монопольного положения нет и у сетей передачи энергии, так как они могут создать собственные генерирующие мощности, работающие на газе.

Таким образом главная из причин - это выполнение РАО ЕЭС, точнее ее структурным подразделением "Росэнергонадзор", государственных функций, а именно принудительного лицензирования и сертификации. Естественно, обладая таким рычагом, можно сделать рынок практически недоступным для конкурентов.

Другая причина - государственная собственность на землю. На практике это приводит к тому, что выделение земли для проведения ЛЭП и кабелей находится в руках региональных и местных органов власти, которые, фактически, предоставляют РАО ЕЭС и региональным АО-энерго монопольную привилегию на использование земельных участков для этих целей. 

У проблемы землеотвода под энергетические сети есть еще один аспект. Поскольку отсутствуют нормальные (по крайней мере, легальные) рыночные цены на участки, невозможно оценить и эффективность использования данного вида ресурсов. Собственно говоря, по этой причине экономический расчет в российской энергетике невозможен.

Третья причина естественной монополии РАО ЕЭС и региональных энергокомпаний - это принятый для них особый режим регулирования, который якобы призван ограничивать произвол монополистов и который воплощен в институте Федеральной и региональных энергетических комиссий. Этот институт требует более внимательного рассмотрения.

Прежде всего, необходимо сделать одно замечание по проблеме неплатежей и взаимозачетов, с которыми РАО ЕЭС ведет бескомпромиссную, и, надо сказать, небезуспешную борьбу. Руководители компании и разработчики Концепции утверждают, что причина неплатежей - "отношение к энергетической отрасли как к донору российской экономики" (раздел 1 Концепции), выполнение ею функции социальной поддержки. Это не совсем так,  ведь неплатежи и взаимозачеты имеют место не только с бюджетами или с государственными органами "социальной поддержки", но и с обычными потребителями, прежде всего, производственными предприятиями.

В последнее время уже никем не оспаривается, что неплатежи и взаимозачеты являются скрытым способом снижения цен, поскольку фактически они означают продажу электроэнергии в обмен на некие долговые обязательства. Реальная их ценность существенно ниже номинальной; последняя же при принятии решений об обмене учитывается с дисконтом (не отражаемым, конечно, в бухгалтерском учете). Естественно, скрытое снижение цен нужно только тогда, когда нельзя прибегнуть к открытому. Это как раз случай с электроэнергией: здесь цены административно регулируются, причем они никогда не были свободными, и у нас нет оснований судить о том, какими они были бы на свободном рынке. Более того, сам факт необходимости прибегать к скрытому их снижению позволяет предположить, что свободные цены на электроэнергию были бы ниже официально установленных тарифов, если бы они не регулировались региональными энергетическими комиссиями.

Все перечисленные административные и законодательные барьеры для входа на рынок транспортировки и диспетчеризации вполне эффективно отсекают тех, кто действительно смог бы в самое ближайшее время составить конкуренцию РАО и его "дочкам" - иностранные электроэнергетические компании. Этому способствует и общая зарегулированность внешнеэкономической деятельности. Одной из задач реструктуризации, согласно проекту Концепции, является "либерализация внешнеэкономической деятельности", но она упоминается в контексте "проведения эффективной экспортной политики" , а о допуске иностранных конкурентов на российский рынок ничего не говорится. Похоже, что под "либерализацией" авторы понимают обычную меркантилистскую политику: протекционизм плюс государственное стимулирование экспорта.

Несмотря на динамичное развитие и устойчивое финансовое положение в электроэнергетике страны есть ряд серьезных проблем. Рассмотрим их коротко.

1.        Стремительное старение и выбытие основных фондов в электроэнергетике России – одна из центральных проблем в отрасли. Ежегодный объем вводимых в эксплуатацию новых генерирующих мощностей в России в настоящие время не превышает 1000 МВт , тогда как в 1981-1990 г.г. он составлял 5000 МВт. По оценкам специалистов Минпромнауки, уже к 2010 году дефицит мощностей в России может достигнуть 80 000 МВт, в таких условиях энергетика уже не сможет выполнять основную возложенную на нее функцию – бесперебойное энергообеспечение потребителей.

2.        Низкий уровень инвестиций и инвестиционной привлекательности электроэнергетики России служат первопричиной. Специалистами ОАО РАО “ЕЭС России”  рассчитано, что потребность отрасли в инвестициях до 2010 года должна составлять 32 – 50 млрд. долларов, а в период 2011 -2020 года – от 90 до 135 млрд. долларов. Сегодня же в восстановление и строительство новых мощностей ежегодно инвестируется только 2,6 млрд. долларов в год, если в ближайшее время положение дел с инвестициями коренным образом не изменится, то уже в 2010 году в экономике страны может возникнуть дефицит резервов мощности, необходимых для устойчивого снабжения энергией в периоды максимума нагрузки.

3.        Недостаточный уровень и динамика тарифа на электроэнергию. Значительное падение уровня промышленного производства, а также уровня жизни населения в начале 90-х годов XX века привело к фактическому замораживанию тарифов на продукцию и услуги естественных монополий. Контролируют формирование тарифов Федеральная служба по тарифам РФ, а также региональные энергетические комиссии , в решениях которых зачастую преобладают политические мотивы, а не экономическая целесообразность. И риски для потенциальных инвесторов значительно возрастают. Помимо этого низкие темпы роста тарифов не могут обеспечить достаточный уровень доходности на уставной капитал в сравнении с альтернативными источниками вложения .

4.        Перекрестное субсидирование тарифов также снижает инвестиционную привлекательность отрасли: бремя платежей на электроэнергию не соответствует затратам на ее производство и транспортировку разным группам потребителей. Как правило, группа промышленных потребителей за счет более высоких тарифов напрямую субсидирует население и прочие социально-незащищенные группы потребителей. В этом случае уход промышленных потребителей с территории обслуживания региональных энергокомпаний на оптовый рынок электроэнергии, где они могут приобрести электроэнергию, даже с учетом появления дополнительных расходов на обслуживание инфраструктурных организаций, дешевле, будет иметь чудовищные экономические последствия как для самих региональных энергокомпаний, так и социально-незащищенных групп потребителей. Все это также увеличивает риски потенциальных инвесторов.

5.        Необходимость поддержания социальной стабильности на региональном уровне, а также обеспечения роста промышленного производства – первоисточник двух предыдущих проблем[11].

      Оценивая значение российских естественных монополий  и в частности ОАО  РАО “ЕЭС России”, подчеркнем, что они по своим экономическим, техническим и организационным характеристикам все еще находятся на уровне лучших мировых стандартов, а по отдельным показателям их превосходят. По существу, - это хозяйственные структуры, которые при
разумном к ним отношении могут не только вытянуть нашу экономику из
сегодняшнего прорыва, но и позволить ей занять в 21 веке одно из ведущих
мест в мире. То, что инфраструктурные отрасли продолжают успешно
функционировать в тяжелейших условиях системного кризиса, объясняется не
только тем, что они еще успели подвергнуться «радикальному
реформированию». Они представляют собой наиболее передовые в техническом и организационном отношении мощные вертикально интегрированные производственно-технические комплексы. Именно данная характеристика придает им значительный запас устойчивости. Естественные монополии следует рассматривать как наше национальное достояние, во многом не имеющее аналогов в мире. Реформы естественных монополий не должны сводится к примитивному их дроблению, а по сути – к разрушению и
деградации. Такая политика генерирует архаичные рыночные отношения,
которые в передовых индустриальных странах активно вытесняются на
«обочину экономической жизни. Российская экономика пока держится «на плаву» благодаря функционированию естественных монополий[13].