Экологическое право

Действующее законодательство России и гибкая региональная экологическая политика позволят территориям  лучше адаптироваться к проведению единой государственной стратегии  в области охраны природы и  создать соответствующие гарантии права на благоприятную окружающую среду, учитывая экологические особенности  регионов, их природоресурсный потенциал и управленческие приоритеты.

Проблемы  природопользования и охраны окружающей среды в современной России/ Аналитический  вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005. -№ 17 (269) 

¹⁰Роль норм права при решении экологических проблем в истории и современности/ Н.А. Гейт // Право и гражданское общество в современной России. -М., 2003. - C. 445-459.

Наталья Александровна ГЕЙТ 
к. юр. н., доцент кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ 
    
Излечит ли государство экологические язвы? 
    
   Тенденция удорожания природных ресурсов в XXI веке несомненно станет одной из основных экономических проблем в мире. Нарастает экологический кризис, в том числе связанный и с загрязнением среды обитания отходами жизнедеятельности и промышленного производства. Кроме того, экологические проблемы, возникшие сегодня, — следствие не только длительного пренебрежения природоохранными факторами в развитии промышленности и сельского хозяйства. Большую роль сыграло устойчивое представление о неисчерпаемости природы, что в свою очередь вело к деформации планирования, опоре на добывающие формы экономики без учета необходимости восстановления и защиты природных богатств в целях обеспечения в дальнейшем экологической безопасности общества, экологических прав человека и гражданина. 
   В этой связи рационализация использования природных ресурсов становится одной из важнейших задач экономики и экологии в любой стране, в свете чего на современном этапе чрезвычайно актуальным видится реализация права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. 
   Во многом реализация права на благоприятную окружающую среду пересекается с другими правами человека и гражданина. Так, гражданские (личные) права определяют защищенность человека, его здоровья и имущества от какого-либо незаконного вмешательства. Политические права граждан выражают возможности личности на участие в осуществлении государственной власти, например посредством проведения референдума по вопросам охраны окружающей среды, участия в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений или установления контроля за властью, например путем судебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц, а также их бездействия, нарушающих экологические права граждан. 
   Социальные и экономические права призваны обеспечить человеку достойный жизненный уровень с учетом экологических характеристик, право на труд в экологически безопасных условиях, защиту здоровья от вредного воздействия загрязненной окружающей среды, право на экологическое образование. Право граждан на благоприятную окружающую среду в субъективном смысле — это конституционно-санкционированная и гарантированная государством реальная, постоянная и неотчуждаемая совокупность правомочий любого индивида реализовывать свои политические, социально-экономические, культурные, личные и иные права, свободы и законные интересы в оптимальных условиях современной окружающей среды, требовать от государства, всех юридических и физических лиц соблюдения конституционных обязанностей по охране окружающей среды, а также обращаться за государственной или общественной защитой в случае нарушения ими этих обязанностей. В объективном смысле право на благоприятную окружающую среду представляет собой сложный межотраслевой комплекс правовых норм, призванных регулировать отношения между человеком, обществом и государством в области окружающей среды с целью создания юридических гарантий для реализации разнообразных индивидуальных и общественных экологических интересов. 
   Более конкретно право граждан на благоприятную окружающую среду сформулировано в исследованиях основателей эколого-правовой науки. Так, О.С. Колбасов относит право на благоприятную среду к субъективным правам, и потому оно должно содержать в себе возможность обратиться за защитой к компетентному органу. В.В. Петров связывает право на здоровую окружающую среду с правом общего природопользования граждан, называет гарантии его обеспечения. Ю.С. Шемшученко рассматривает это право в свете концепции прав человека и как субъективное право, а также впервые очерчивает границы объекта права. В.П. Балезин дал определение права на благоприятную окружающую среду как особого института, который составляет совокупность правовых норм, призванных регулировать однородные общественные отношения по использованию природных ресурсов нематериальной сферы. А.А. Рябов считает, что право граждан на чистую, здоровую окружающую среду — существенная сторона права общего природопользования и составная часть права граждан на охрану здоровья. С.Н. Кравченко называет право на здоровую окружающую среду субъективным и абсолютным. 
   Если мы обратимся к истории возникновения права человека на благоприятную окружающую природную среду, то обнаружим, что это понятие формировалось в течение нескольких десятилетий. 
   Предпосылки возникновения права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду можно отметить уже в первых документах, принятых ООН. Так, в Преамбуле Устава ООН и во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. указана цель международного сообщества — содействовать улучшению условий жизни при большей свободе, а также признается право человека на такой жизненный уровень, «который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи». 
   Однако в тот момент эти документы не имели такого значения, какое они приобрели в современных условиях. Прежде всего потому, что лишь не так давно было осознано, что в результате развития производства экологические проблемы перешли в разряд глобальных. Поэтому до 1972 г. не было даже такого понятия, как «благоприятная окружающая природная среда». 
   На Стокгольмской конференции по вопросам охраны окружающей природной среды было принято 2 важнейших документа: Декларация принципов и План мероприятий. 
   В первом же принципе Декларации подчеркивалась взаимосвязанность и взаимозависимость всех прав человека, а право человека на благоприятную окружающую среду было отнесено к числу основных прав и свобод. Впервые государственный суверенитет рассматривается под углом зрения экологических интересов. 
   Следующим важным этапом развития права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду стала Декларация принципов, принятая в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. 
   Принцип № 1 Декларации Рио гласит, что «право человека на благоприятную окружающую среду является составной частью права на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой». 
   Анализируя принципы этой Декларации, можно дать определение права человека на благоприятную окружающую среду как возможность для каждого человека существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью, поэтому праву на благоприятную окружающую среду должна корреспондировать обязанность по обеспечению этого состояния. 
   Понятие «благоприятная», применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. 
   Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические и другие потребности человека к сохранению видового разнообразия. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды для удовлетворения этих потребностей и способностей природы обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий. 
   Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в природоохранном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства. 
   В конституциях стран мира право человека на возможность жить в гармонии с природой звучит в разных формулировках как « право на здоровую среду», «на благоприятную окружающую среду», «безопасную для жизни и здоровья» и т.д., изменяется, дополняется новым содержанием. 
   Право граждан на благоприятную окружающую природную среду во многом определяется экологическим образованием и воспитанием и суммой государственных гарантий экологических прав. Эти две составляющие неразрывно связаны между собой, призваны постоянно и всесторонне дополнять и совершенствовать друг друга. 
   Насколько важно сегодня развитие системы общего непрерывного и комплексного эколого-правового образования в Российской Федерации, следует проиллюстрировать подробнее. Мощность средств производства в доиндустриальный период общества была несопоставима с мощностью глобальных природных процессов жизнедеятельности человека, все существование которого основывалось на приспособлении к природным условиям. Этот процесс происходил не от осознанного понимания необходимости согласования человеческой деятельности с возможностями природы, а был стихийным и вынужденным. В общественном сознании капиталистического периода все сильнее распространяется идея господства человека над природой. Развиваются метафизические взгляды на взаимодействие природы и общества, где человеку предназначена активная, преобразующая роль, а природе — пассивная роль неисчерпаемого источника ресурсов. Негативное воздействие российской промышленности на окружающую среду значительно выше, чем в технологически передовых странах. Россия располагает богатыми потенциальными ресурсами органического топлива. Однако эти ресурсы в основном находятся в азиатской части страны, в то время как определяющая доля энергопотребления приходится на европейскую ее часть. Неупорядоченная хозяйственная деятельность нанесла серьезный, вплоть до почти полного разрушения, ущерб всем природно-географическим зонам страны. Сильнее всего пострадала зона степей, практически исчезнувшая на равнинных территориях России. Помимо полностью трансформированных земель, значительные площади природных зон приходятся на экосистемы, находящиеся на разных стадиях деградации или восстановления. Обширные территории вокруг крупных промышленных центров (Мончегорск, Норильск) поражены последствиями выбросов в атмосферу соединений серы и азота. Усиливается воздействие на тундровые экосистемы аварийных разливов нефти (Республика Коми), вездеходного транспорта. Следовательно, сегодня вопросы охраны окружающей среды неразрывно связаны с национальными интересами страны и составляют необходимость обеспечения комплексной системы экологической безопасности. 
   Одним из важнейших факторов устойчивого развития общества являются гарантии экономических и социальных прав человека, включенных в систему национальных интересов России. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., связывает интересы личности с реальным обеспечением их конституционных прав и свобод. 
   Одними из важнейших прав и свобод граждан, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, являются право собственности на землю и другие природные ресурсы (ст. 36), которые, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ, представляют основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. По сути дела, любая человеческая деятельность связана с природой, которая выполняет функции всеобщего пространственного базиса и главного средства производства, без которого невозможно существование и устойчивое развитие человеческого общества. Права на землю для осуществления любой хозяйственной деятельности, и в первую очередь в сфере сельскохозяйственного производства, являются одним из важнейших экономических прав человека. Реализация ряда социальных и личных прав также неразрывно связана с правом на землю — права на жилье и на отдых, самостоятельную хозяйственную деятельность и др. 
   В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.97 № 1300, в редакции, утвержденной Указом Президента РФ от 10.01.2000 № 24, среди важнейших поставлена задача по «обеспечению жизнедеятельности населения в техногенно безопасном и экологически чистом мире». При этом особо подчеркивается, что обеспечение национальной безопасности в экологической сфере становится актуальным направлением деятельности государства и общества. В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 949 Положении «О Совете Безопасности Российской Федерации» среди основных задач Совета Безопасности определена подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации (п. 5). 
   Экологически обоснованное размещение производительных сил, экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального хозяйства, сельского хозяйства предусматривают основные направления деятельности, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 04.02.94 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». 
   При закреплении функций Межведомственной комиссии по экологической безопасности Совета Безопасности Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 19.09.97 № 1037) также используется термин «обеспечение экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики». 
   В указанных выше нормативных правовых актах экологические требования предъявляются к источникам техногенной опасности. Слово «экологические» означает лишь то, что соблюдение этих требований ориентировано на недопущение антропогенного воздействия на окружающую среду, то есть на недопущение возникновения источников техногенной опасности: промышленной, при использовании атомной энергии, радиационной, пожарной, технологической, технической и иных видов. 
   Заключения экологической экспертизы, различного рода сертификаты качества, трактуемые как свидетельства экологической безопасности видов деятельности, продукции, работ и услуг, свидетельствуют о том, что при осуществлении соответствующих видов деятельности обеспечивается соблюдение экологических требований. Это снижает риск воздействия источников техногенной опасности на окружающую среду. 
   Существенное значение имеют проблемы экологической безопасности отдельных видов оборонной деятельности, прежде всего уничтожения химического оружия и космической деятельности. В январе 1993 г. Российской Федерацией подписана Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. 
   Правовые основы хранения, перевозки, уничтожения химического оружия установлены Федеральным законом «Об уничтожении химического оружия» от 02.05.97 № 776-ФЗ. При этом необходимы обеспечение безопасности граждан, защита и оздоровление окружающей среды в зонах защитных мероприятий, обеспечение промышленной (технологической), пожарной и экологической безопасности (ст. 4). 
   Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» (ст. 4) в виды деятельности при использовании атомной энергии включены «обеспечение безопасности» (понимаемое как защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности) и «контроль за обеспечением ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения». 
   К конституционно-правовым гарантиям права на экологическую безопасность и благоприятную окружающую природную среду относятся следующие. 
   Во-первых, установление правовых институтов, которые являются базовыми для всех юридических гарантий защиты данного права. 
   Во-вторых, конституционное закрепление понятия «экологическая безопасность», экологических прав и гарантий их реализации. 
   В-третьих, обеспечение контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью государственных органов, призванных охранять права человека. 
   Соблюдение прав человека и гражданина означает, с одной стороны, создание всех условий, необходимых для реализации прав и свобод человека и гражданина, с другой стороны — воздержание от любых действий, нарушающих или ущемляющих эти права и свободы. Отмеченные особенности формирования законодательства находят отражение при разработке организационно-правовых основ обеспечения экологической безопасности. Они основываются на Конституции Российской Федерации и включают федеральные законы, правовые нормативные акты высших органов власти, законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации о безопасности, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, охраны окружающей природной среды, обороны. Каждая из мер охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, предусмотренных современным экологическим законодательством России: экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды, ведение государственных кадастров природных объектов, контроль и другие — выполняет присущие только ей функции в механизме действия экологического права, поэтому задача органов государственной власти состоит в том, чтобы грамотно, не дублируя друг друга, постоянно и системно выполнять и контролировать каждую из них в отдельности и все вместе.