Внебюджетные фонды. Виды, особенности и правовое регулирование внебюджетных фондов

В отдельных случаях назначение и выплаты по государственному страхованию  осуществляют региональные отделения  либо по их поручению филиалы отделений, а не предприятия, на которых работают получатели этих пособий.

Выплата пособий, назначенных исполнительной организацией Фонда, производится через  ее бухгалтерию.

Расходы на санаторно-курортное обслуживание должны оплачиваться страхователем в пределах норматива, установленного ему исполнительным органом Фонда на календарный год.

Оплата путевок на санаторно-курортное  лечение, в учреждения отдыха, санатории-профилактории, санаторные и оздоровительные лагеря для детей и юношества, на лечебное (диетическое) питание производится по счетам организаций, в которых  они были приобретены. По мере выдачи путевок на санаторно-курортное лечение и отдых страхователи относят их стоимость на расходы по государственному социальному страхованию.

Порядок частичного финансирования санаториев-профилакториев, детских оздоровительных лагерей, детско-юношеских спортивных школ определяется исполнительным органом Фонда, в котором зарегистрирован страхователь, согласно представленным сметам.

Страхователи обязаны вести  учет сумм начисленных страховых  взносов и других платежей в бюджет Фонда; сумм произведенных расходов по их видам с указанием количественных показателей по установленным формам отчетности; сумм произведенных платежей в счет начисленных страховых  взносов; расчетов по средствам социального  страхования с исполнительным органом  Фонда, в котором они зарегистрированы.

Финансовые отчеты об исполнении бюджета  Фонда составляются ежеквартально. Контроль за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страховых взносов и иных платежей осуществляется Фондом совместно с Государственной налоговой службой России, а за рациональным расходованием этих средств в организациях — Фондом с участием профессиональных союзов.

Контроль страхователей осуществляется органами контрольно-ревизионной службы ФСС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Контроль финансово-хозяйственной деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда осуществляется путем проведения периодических  ревизий и проверок контрольно-ревизионной службой Фонда.

Кроме источников формирования доходов  этих фондов и направлений расходования средств, основным отличием ФСС от ПФ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ является то, что средства ФСС могут расходоваться  самим страхователем в пределах сумм, оставленным в его распоряжении по нормам, установленным Фондом для  данного плательщика на каждый финансовый год. Это позволяет непосредственно  заинтересовать и привлечь плательщика  взносов к механизму формирования этого фонда. Различаются ФСС  и ПФ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ также  тем, что перед этими фондами  стоят разные задачи.

Создание института внебюджетных социальных фондов вывело финансирование социальной сферы за рамки бюджетной  системы. Вместе с тем налоговая  нагрузка на хозяйствующие субъекты со стороны социальных фондов весьма значительна. В связи с этим собираемость средств, по крайней мере, в социальные внебюджетные фонды (за исключением  ФСС), находится на уровне собираемости налогов, зачисляемых в состав бюджетов, так как для плательщиков взносов платежи во внебюджетные социальные фонды практически ничем не отличаются от налоговых сборов в бюджеты.

С помощью выделения социальных средств во внебюджетные социальные фонды предполагалось снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит доходов которого особенно болезненно сказывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке из различных звеньев бюджетной системы. Однако, формальное выделение средств в указанные внебюджетные фонды не решило социальных проблем. Средств для социальных программ хронически не хватает. Механизм финансирования социальной сферы через внебюджетные фонды в условиях не сформировавшейся еще рыночной инфраструктуры, экономического кризиса и инфляционного развития не только не препятствует неэффективному использованию мобилизуемых средств, но и, напротив, создает определенные дополнительные возможности для их отвлечения на иные, не имеющие отношения к задачам внебюджетных фондов цели.

В связи с этим возникновение  института внебюджетных фондов не получило однозначной оценки. Итоги деятельности данных фондов также по-разному воспринимаются специалистами. Столь же противоречиво выглядят и рекомендации по дальнейшему их развитию и управлению. Так, по мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. Указанные фонды, на их взгляд, являются специфическими функциональными бюджетами, и в связи с этим достаточно было бы принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Поэтому консолидация средств внебюджетных фондов в составе бюджетов видится  как первый вариант реформирования социальных фондов. Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых, структур исходя, прежде всего из соображений фискального порядка. В подписанном Президентом Указе РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г. среди основных направлений государственной политики в области налоговой реформы значилась «консолидация в федеральном бюджете начиная с 1997г. государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой направленности использования денежных средств и нормативного порядка формирования доходной части бюджета».

На самом деле существуют факторы, ратующие за такое выделение и против него. Развернувшаяся полемика о необходимости включения внебюджетных социальных фондов в состав бюджетов основана также на том, что эти фонды зачастую неэффективно используют мобилизуемые финансовые ресурсы.

Преимущество консолидации средств, например, внебюджетных социальных фондов в бюджетной системе страны заключается  в предотвращении образования в  одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других, в облегчении структурного маневра в случае необходимости его осуществления. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах, для финансирования социальных программ в регионах, испытывающих дефицит этих средств.

Контрдоводы состоят в том, что  консолидация государственных социальных фондов в бюджете даже в виде целевых  фондов далеко не безупречна. При устойчивом дефиците федерального бюджета, несмотря на такую форму консолидации, сохраняется  реальная опасность нецелевого использования средств социальных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством.

Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности за счет получения процентов от размещенных на депозитах временно свободных средств, государственных ценных бумаг и т.п. предотвратить полную зависимость их средств от общеэкономической конъюнктуры.

Наконец, полная централизация средств  трех из четырех фондов в федеральном  бюджете, по мнению некоторых специалистов, приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.

В конечном счете, нецелевое использование  средств выдвигается как один из важнейших доводов и теми, кто за консолидацию, и теми, кто против нее. Все прочие доводы также касаются организационных моментов, которые при определенных усилиях могут быть устранены. Например, невозможность использования в бюджетной форме остатков средств по фонду, возникающих на конец года, устраняется образованием соответствующего целевого бюджетного фонда и т.д.

Второй вариант реформирования государственных социальных фондов, опробованный во многих странах, —  разделение их на две части, одна из которых сохраняет статус государственных  финансов с возложением на нее  ответственности только за относительно ограниченный круг социальных выплат, которые носят характер государственных гарантий. Данный вариант реформирования не может не быть дополнен страховыми — по сути, а не по форме — внебюджетными фондами.

В перспективе эффективность деятельности практически всех внебюджетных социальных фондов будет зависеть от того, насколько успешно удастся заинтересовать и привлечь плательщика и выгодоприобретателя к механизму формирования этих фондов. Примером может служить Фонд социального страхования, средства которого на три четверти используются самими плательщиками. Данный внебюджетный фонд выгодно отличается от других социальных фондов уровнем собираемости средств, хотя и не лишен недостатков, присущих всем этим фондам.

По мере накопления опыта, вероятнее  всего, будут совершенствоваться формы  организации и управления внебюджетными  фондами, однако сегодня прибегать  к коренным изменениям, руководствуясь лишь тем, что в составе бюджета или вне его средства расходуются более целевым образом, представляется необоснованным. Финансовую дисциплину необходимо соблюдать во всех финансовых структурах, ее несоблюдение не может быть решающим фактором в построении финансовой системы.

С учетом вышесказанного можно сделать  вывод, что внебюджетные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками в сравнении с бюджетной формой ее существования. Они могут возникать и ликвидироваться лишь в определенных условиях.

Очевидно, что по мере роста благосостояния населения нашей страны и в  целях усиления стимулирующей роли финансов, формирующих внебюджетные фонды, будет усиливаться страховая природа указанных фондов и нивелироваться их бюджетное прошлое.

2.3. Финансово-правовой режим федерального  и территориальных фондов обязательного  медицинского страхования РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Как известно, право на охрану здоровья граждан Российской Федерации государством определено Конституцией РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (статья 39). Это право имеют все  граждане нашей страны (работающие и неработающие). При этом граждане всегда были уверены, что, чтобы с их здоровьем не случилось, Государство о здоровье любого гражданина позаботится через систему государственного здравоохранения.

Система государственного здравоохранения  была несложной, но достаточной стабильной системой. Как и любая другая система, она развивалась, совершенствовалась и, как казалось, всех в общем-то, устраивала. Главным было в ней - лечили всегда и везде бесплатно! Да, скептики скажут, была кое-где неофициальная  плата. Но это же неофициальная плата, которая именовалась - вознаграждение.

С 1993 года в нашей стране появилась  новая модель здравоохранения, которая  со слов исполнительного директора  Федерального фонда обязательного  медицинского страхования В.В. Гришина  «предполагает целевой характер накопления и расходования финансовых средств на охрану здоровья и медицинского обслуживания населения, придает финансированию здравоохранения смешанный бюджетно-соцстраховский характер». [3]. Таким образом, появилась  страховая система здравоохранения, при которой средства на здравоохранение  формируются за счет отчислений предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, взносов индивидуальных предпринимателей.

Новая страховая система здравоохранения - это сложная структура, имеющая:

- свои собственные фонды (Федеральный  и территориальные),

- отлаженную систему финансирования  в виде платежей (работодатели  ежемесячно направляют 3,6% от фонда  оплаты труда в Фонды обязательного  медицинского страхования (ФОМС),

- систему подчиненности,

- способность к саморегулированию.  

В некоторых публикациях новая  система здравоохранения именуется  «моделью бюджетно-страховой медицины» [3]. Сутью этой системы (модели) является создание медицинского страхования, которого раньше в нашей стране не существовало. При этом различают: обязательное и  добровольное медицинское страхование.

Обязательное медицинское страхование  осуществляется не только работодателями, но и государством. Добровольное медицинское  страхование является одним из видов  финансово-коммерческой деятельности - так трактуют авторы публикации [3]. Понятие «Добровольное медицинское  страхование» говорит само за себя: вам нужно - страхуйтесь, и, как любое  страхование, - платите деньги.

Изучение материалов, связанных  с введением в нашей стране обязательного медицинского страхования, позволяет обратить внимание на следующие  моменты в ее реализации:

1. Нужна ли вообще система  обязательного медицинского страхования  в нашей стране.

Опыт других стран в этом вопросе - разный и другие страны не похожи на Россию, - так что ссылаться только на практику внедрения этой системы  за рубежом неубедительно. При сохранении государственной системы здравоохранения (прежней или усовершенствованной) можно было бы:

- ввести для всей работодателей  медицинский налог в бюджет  государства.

- величина налога могла бы  быть дифференцированной в зависимости,  например, от численности работающих (в том числе по всем видам  договоров) и оборотов или прибыли  (лучше от оборотов, так как  прибыль научились скрывать).

- направление налога должно  быть только в Федеральный  бюджет: единая власть при едином  финансировании. Распределение налога  должно осуществляться по отработанной  схеме по территориям. 

2. При введении только государственного  здравоохранения, как альтернативу, или в дополнение к ней можно  создать добровольную систему  медицинского страхования по  типу бывшего Госстраха. При  этом будет надежда и уверенность  граждан не бояться этой системы,  как когда-то мы не боялись  Госстраха: гражданин был уверен, что при наступлении несчастного  случая - оплатят и искать агентов  Госстраха было не нужно. Они  стучались в каждый дом, люди  их знали и доверяли.