Внебюджетные фонды. Виды, особенности и правовое регулирование внебюджетных фондов

Глава 2. Финансово-правовой режим государственных внебюджетных фондов

2.1. Финансово-правовой режим Пенсионного  фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) был образован в соответствии с Законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях  в РСФСР", введенным в действие с 1 марта 1991 г. и положившим начало проведению в стране пенсионной реформы. Статья 8 названного Закона предусматривала, что выплата пенсий осуществляется за счет Пенсионного фонда РСФСР, создаваемого в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Действующее до настоящего времени Положение "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)" было утверждено постановлением Верховного Совета РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 декабря 1991 г. No 2122-I.

Анализ социально-экономических  причин, обусловивших на рубеже 90-х  годов XX в. объективную необходимость  принятия нового пенсионного законодательства и формирования его самостоятельной  кредитно-финансовой основы, был проведен многими авторами, поэтому ограничимся  лишь их краткой констатацией. М.Н. Захаров  и Э.Г. Тучкова выделяют, в частности, следующие причины создания ПФР[24, с. 11]

1) выявление объективной потребности  пересмотреть укоренившуюся в  обществе идеологию самой природы  обязательного пенсионного страхования  трудящихся; возродить и, главное,  реализовать на практике истинную  его сущность;

2) необходимость существенно повысить  доходы основной массы населения  - пенсионеров, живущих, как правило,  на строго фиксированную выплату  - пенсию;

3) желание не допустить утечки  пенсионных страховых средств  и использования их на иные  цели, отличные от пенсионного  обеспечения застрахованных и  их семей. 

Таковы были объективные причины  создания Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в конце 1990 г.

В настоящее время деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации  регулируется преимущественно Положением о Пенсионном фонде РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, утвержденном постановлением Верховного Совета РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 декабря 1991 г., которое ныне действует в  редакции Указа Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 24 декабря 1993 г. No 2288 и  Федерального закона от 5 мая 1997 г. No 77-ФЗ.

Согласно п. 1 Положения о ПФР, Пенсионный фонд - это самостоятельное  финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с  законодательством Российской Федерации. Пункт 2 Положения устанавливает, что  денежные средства Пенсионного фонда "находятся в государственной  собственности", "не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию  не подлежат". При этом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. No 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации  перед застрахованными лицами.

В Положении о ПФР приводится исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию Фонда, которую  многие авторы трактуют как задачи ПФР. В частности, в соответствии с п. 3 Положения Фонд призван обеспечивать целевой сбор и аккумуляцию страховых  взносов, направляемых на выплату государственных  пенсий, включая граждан, выезжающих за пределы Российской Федерации. (Подобная выплата должна предусматриваться  законодательством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, межгосударственными и международными договорами.)

В обязанности Пенсионного фонда  входит также организация работы по удовлетворению исков, предъявляемых  работодателям и гражданам, виновным в причинении вреда здоровью работников и других граждан, выплата сумм государственных  пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца.

ПФР должен обеспечивать капитализацию  средств Фонда, а также - привлечение  в него добровольных взносов (в том  числе валютных ценностей) физических и юридических лиц.

На Пенсионный фонд возложен контроль (с участием налоговых органов) за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием  средств на выплату государственных  пенсий, в том числе - за правильностью  их назначения, перерасчета, выплаты  и доставки. С этой целью ПФР  совместно с Министерством здравоохранения  и социального развития Российской Федерации проводит ведомственные  и вневедомственные проверки: правильности применения пенсионного законодательства при назначении и выплате пенсий; целевого использования и своевременности  расходования средств, предназначенных  для выплаты пенсий; правильности организации бухгалтерского учета, отчетности по выплате пенсий, соблюдения финансовой дисциплины[22, с. 67].

Важным направлением деятельности ПФР является организация и ведение  индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, который  был введен на территории отдельных  административно-территориальных единиц субъектов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  в соответствии с Федеральным  законом от 1 апреля 1996 г. No 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также  организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Сотрудниками Фонда проводится также работа по изучению и обобщению  практики применения нормативных актов, регулирующих уплату страховых взносов  в Пенсионный фонд, и внесению предложений  в законодательные органы по ее совершенствованию. В компетенцию Фонда входит проведение научно-исследовательской работы в  области государственного пенсионного  страхования.

Положение о ПФР предусматривает, что Фонд может принимать участие  в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан, проводить разъяснительную  работу среди населения и юридических  лиц по вопросам, относящимся к  компетенции ПФР.

Наконец, на Пенсионный фонд возложена  обязанность осуществления межгосударственного  и международного сотрудничества РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, участие в разработке и реализации межгосударственных и  международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.

На основании п. 1 Положения о  ПФР Пенсионный фонд имеет право  выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном  действующим законодательством  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ о банках и  банковской деятельности.

Как юридическое лицо, ПФР имеет  печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и  своим наименованием.

Руководство Пенсионным фондом России осуществляется Правлением фонда и  его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией (п. 7 Положения о ПФР). В состав Правления  по должности входят председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор ПФР, а также управляющие двенадцати отделений фонда.

В состав Правления могут также  входить представители общественных, религиозных и государственных  организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых  связана с защитой интересов  пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного  фонда могут принимать участие  с правом совещательного голоса управляющие  отделениями Фонда по республикам  в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Банка России.

Правление ПФР возглавляет председатель, который назначается и освобождается  от должности Правительством Российской Федерации.

На Правление Фонда возлагается: ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции Пенсионного  фонда, определение перспективных  и текущих задач Фонда; утверждение  бюджета, сметы расходов Фонда и  его органов, отчеты об их исполнении, а также утверждение его структуры  и штатов. Кроме того, Правление  Пенсионного фонда назначает  и освобождает от должности исполнительного  директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии Фонда и руководителей его  отделений; издает в пределах своей  компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда, а также решает другие вопросы.

Для осуществления контроля за деятельностью  исполнительной дирекции Пенсионного  фонда и его региональных органов  образуется ревизионная комиссия Фонда.

Постановлением правления ПФР  от 9 октября 2000 г. в семи федеральных  округах России созданы управления ПФР. Методологическое руководство  деятельностью отделов управлений ПФР в федеральных округах  осуществляется структурными подразделениями  исполнительной дирекции ПФР по вопросам, относящимся к их компетенции.

Управление является структурным  подразделением исполнительной дирекции ПФР. К основным задачам управления относятся: координация деятельности отделений ПФР в федеральном  округе в пределах, установленных  Правлением ПФР, и контроль над ней; взаимодействие с полномочным представителем Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ; координация  программ социальной защиты пожилых  и нетрудоспособных граждан.

Для решения указанных задач  управление осуществляет следующие  функции: анализирует и прогнозирует экономическую и социальную ситуацию в федеральном округе; участвует  в подготовке бюджетов отделений  ПФР в федеральном округе; участвует  в подготовке отчетов об исполнении бюджетов отделений ПФР в федеральном  округе; изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов  субъектов федерации по вопросам пенсионного обеспечения; взаимодействует  с органами федерального казначейства, МНС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам прохождения  средств и обобщает сведения о  доходной части бюджета ПФР; вносит полномочному представителю Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в федеральном  округе предложения о необходимости  проведения проверок по исполнению актов  федерального законодательства в федеральном  округе, а также об опротестовании нормативных правовых актов субъектов  федерации, противоречащих актам федерального законодательства; обобщает практику судебных решений, принимаемых в  субъектах федерации, и при обнаружении нарушений действующего законодательства готовит предложения по их опротестованию; участвует в решении вопроса об укомплектовании отделений ПФР в округе кадрами; соблюдает требования по защите информации; решает другие вопросы, отнесенные правлением ПФР к его компетенции.

В состав управления входят: отдел  координации и контроля за деятельностью  отделений ПФР в федеральном  округе, информационно-аналитический  отдел, отдел региональных социальных программ, отдел правового регулирования, аппарат при руководстве (делопроизводитель  и бухгалтер).

В качестве примера можно перечислить  функции лишь одного отдела - информационно-аналитического, который: осуществляет сбор и анализ информации об экономических показателях  деятельности отделений ПФР в  федеральном округе для руководства  ПФР и полномочного представителя  Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ; участвует  в подготовке актуарных расчетов для определения основных показателей  бюджетов отделений ПФР; проводит мониторинг рынка труда в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ; контролирует правильность прохождения средств  на пенсионное обеспечение в федеральном  округе.

Возглавляет управление начальник, который  назначается и освобождается  от должности председателем правления  ПФР.

Стоит отметить, что на протяжении 90-х годов ПФР как самостоятельное  финансово-кредитное учреждение, созданное  в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения, только финансировал выплату государственных  пенсий, в то время как назначение пенсий и их выплату производили  органы социальной защиты населения, относящиеся  к органам исполнительной власти либо к органам местного самоуправления. Однако, в соответствии с Указом Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 сентября 2000 г. No 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным  пенсионным обеспечением в Российской Федерации" (далее - Указ от 27 сентября 2000 г.) государственная система пенсионного  обеспечения была кардинальным образом  реорганизована. За Пенсионным фондом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и его территориальными органами были закреплены полномочия по выплате трудовых пенсий. Органам  исполнительной власти субъектов Федерации  было рекомендовано в течение 2001 г. заключить с ПФР соглашения о передаче материально-технической  базы, обеспечивающей реализацию указанных  полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы ПФР.

Указ от 27 сентября 2000 г. вызвал неоднозначную  реакцию среди специалистов, поскольку  юридически возложил выполнение государственных  функций на органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти. Тем не менее, передачу ПФР  полномочий по назначению и выплате  пенсий на тот момент, на наш взгляд, следует признать целесообразной, т.к. соединение всех функций по сбору  и распределению целевых финансовых средств в одних руках в  наибольшей степени отвечало интересам  эффективного управления государственными средствами, предназначенными для пенсионного  обеспечения.

Тем не менее, в законодательстве, определяющем правовое положение ПФР, выявились противоречия, поскольку  по одним актам фонд лишь финансировал выплату государственных пенсий, а по другим - на правах страховщика  осуществлял назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования.

Таким образом, к настоящему времени  Положение о ПФР - далеко не единственный нормативный акт, определяющий правовое положение Фонда. Правовую основу деятельности ПФР на данном этапе образуют также:

- Конституция Российской Федерации; 

- Бюджетный кодекс РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ (в части регулирования  деятельности государственных внебюджетных  фондов, составления, утверждения  и исполнения их бюджетов);