Применение сотрудниками милиции мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Первый случай достаточно четко урегулирован в законодательстве. Согласно п. 2 ст. 27.1 КоАП РФ, вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

При этом незаконным применением  мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении будет являться не только нарушение  порядка их применения, но и применение мер обеспечения уполномоченным на то органом или должностным лицом с нарушением компетенции этого органа или превышением полномочий должностного лица, установленных законом. Кроме того, необходимым условием для возмещения вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, является не только признание действий (бездействия) должностного лица неправомерными, но и причинная связь между этими действиями (бездействием) и возникшими убытками и (или) моральным вредом.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» ⁵⁷ требования о возмещении материального и морального вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 27.1 КоАП РФ) и незаконным привлечением к административной ответственности, подлежат рассмотрению в соответствии с гражданским законодательством в порядке гражданского судопроизводства.

Так, согласно ст. 1064 Гражданского кодекса РФ⁵⁸ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме. А в ст. 1069 ГК РФ специально установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Кроме того, незаконные действия должностных лиц при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть обжалованы в суд.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность  государственного органа или должностного лица, приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. При этом убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), возмещаются в установленном  Гражданским кодексом РФ порядке.

Таким образом, можно констатировать, что существующая правовая основа ответственности  государства за неправомерные действия должностных лиц при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях  позволяет обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина в  данной сфере, конечно, при четком соблюдении правовых установлений⁵⁹.

Нельзя сказать того же в отношении второго случая, когда  действия уполномоченных должностных  лиц формально не противоречили  закону, однако впоследствии при рассмотрении дела выясняется, что лицо не может  быть привлечено к юридической ответственности. Подобная ситуация не является редкостью. Зачастую к лицу применяются довольно жесткие меры процессуального обеспечения (например, административное задержание), впоследствии же оказывается, что отсутствует  состав административного правонарушения либо имеются другие основания, не позволяющие  осуществлять производство по делу. Как  в этом случае реализовать правовую ответственность государства и  возместить гражданину причиненный  ущерб?

КоАП РФ не содержит норм, регламентирующих ответственность государства и возмещение имущественного и морального вреда лицам, подвергнутым мерам процессуального обеспечения, если впоследствии не было доказано наличие события административного правонарушения, состава правонарушения в деянии лица, либо лицо по иным основаниям не было привлечено к административной ответственности. В итоге получается, что в отношении уголовного процесса законодатель применяет один подход, а в отношении производства по делам об административных правонарушениях - совершенно другой.

В 2009 г. данный вопрос был вынесен на обсуждение Конституционного Суда РФ. Поводом для рассмотрения данного вопроса послужила, в частности, жалоба гражданина Карелина М.Ю., которая состояла в следующем⁶⁰.

В течение 2006 года в отношении  гражданина М.Ю. Карелина дважды возбуждались дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.1 «Мелкое хулиганство» КоАП РФ, и в обоих случаях к нему применялось административное задержание. Производство по первому делу было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, так как достаточных доказательств того, что данный гражданин действительно нарушал общественный порядок, не было найдено. Производство по второму делу было прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

В удовлетворении требований Карелина, дважды обращавшегося с  исками о компенсации морального вреда, причиненного в результате административного  задержания, было отказано. Свой отказ  суды мотивировали тем, что ст. 1100 ГК РФ предусматривает исчерпывающий перечень оснований безусловной компенсации морального вреда и расширительному толкованию не подлежит, а Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 года № 440-О, на которое ссылался истец, не может быть принято во внимание, поскольку содержащееся в нем конституционно-правовое истолкование п. 1 ст. 1070 ГК РФ касается лиц, задержанных в порядке уголовно-процессуального законодательства; само же административное задержание в обоих случаях было законным, поскольку произведено с соблюдением и на основании требований КоАП РФ.

Карелин просил признать ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ, в которой перечисляются меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, включая административное задержание, а также ч. 1 ст. 27.3 и ч. 3 ст. 27.5 КоАП РФ, определяющие соответственно порядок и сроки административного задержания противоречащими статьям 2, 18, 22 (ч. 1), 53 и 55 (ч. ч. 2 и 3) Конституции РФ в той части, в какой они позволяют считать законным административное задержание лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении впоследствии было прекращено в связи с отсутствием состава или события административного правонарушения.

Кроме того, заявитель утверждал, что п. 1 ст. 1070 и абзац третий ст. 1100 ГК РФ, устанавливающие особенности возмещения вреда, в том числе компенсации морального вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, не соответствуют ст. ст. 2, 18, 53 и 55 (ч. 2) Конституции РФ в той части, в какой содержащиеся в них положения, по смыслу, придаваемому им судебной практикой, не распространяются на случаи причинения вреда (включая моральный) в результате незаконного административного задержания.

В итоге Конституционный Суд РФ постановил, что «само по себе то обстоятельство, что задержанное лицо не было впоследствии привлечено к административной ответственности и не предстало перед судом, не обязательно означает, что задержание было незаконным и нарушало требования ст. 22 Конституции РФ⁶¹ и подп. «c» п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод⁶². Факты и сведения, которые дают основания для применения задержания как предварительной меры принуждения с целью обеспечения производства по делу об административном правонарушении, могут оказаться впоследствии недостаточными для принятия решения об административной ответственности. Требования, обусловливающие правомерность задержания, не предполагают, что компетентное должностное лицо уже в момент задержания должно иметь доказательства, достаточные для разрешения дела по существу. Целью задержания как обеспечительной меры является создание условий для проведения производства по делу о соответствующем административном правонарушении, с тем, чтобы были проверены факты, подтверждены или устранены конкретные подозрения, обосновывающие задержание, подготовлены необходимые документы для передачи дела на рассмотрение суда».

Вместе с тем было отмечено, что «административное задержание, предусмотренное ч. 3 ст. 27.5 КоАП РФ, по обусловливающим его природу ограничениям и последствиям для задержанного сопоставимо с административным арестом и задержанием как видами лишения свободы, на которые распространяется режим гарантий, предусмотренный ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не обладает такими сущностными характеристиками, которые могли бы оправдать при выявлении незаконности этих мер применение различающихся компенсаторных механизмов».

С одной стороны, Конституционный  суд не признает права гражданина требовать от государства компенсацию  вреда, причиненного уполномоченными  должностными лицами в результате осуществления  процессуальных действий, проведенных  без нарушений закона, если впоследствии не были доказаны наличие события  административного правонарушения, состава правонарушения в деянии лица и т.д. С другой стороны, Конституционный  Суд признает административное задержание сопоставимым с видами лишения свободы, на которые распространяется режим  гарантий, предусмотренный ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако с учетом того, что в ст. 5 Конвенции говорится как об административных, так и об уголовно-процессуальных мерах, приходится признать, что и вопросы ответственности государства за применение принудительных мер и административного, и уголовно-процессуального характера должны быть сопоставимыми.

С учетом того, что применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях  далеко не всегда имеет своим следствием привлечение лица к административной ответственности, можно себе представить, насколько бы возросло количество судебных исков о возмещении вреда, подаваемых гражданами, если бы Конституционным  Судом было принято другое решение.

С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где законодатель унифицировал нормы, закрепляющие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществление производства по делам об административных правонарушениях детально регламентировано. Тем не менее, количество административных правонарушений продолжает увеличиваться. Так, например Сахалинским отделом внутренних дел на транспорте выявлено: в 2008 году – 18349, в 2009 – 18546, а в 2010 – 19125 административных правонарушений⁶³. К сожалению, при практическом применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникает ряд проблем.

Одна из важнейших проблем  связана с административным задержанием. В соответствии со статьей 27.3 КоАП РФ под административным задержанием  понимается кратковременное ограничение  свободы физического лица, применяемое  лишь в исключительных случаях, если это необходимо для правильного  и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по данному  делу. Таким образом, административное задержание допустимо только при  наличии административного правонарушения. В этой связи представляется незаконной получившая широкое распространение  в ряде городов страны практика административного задержания лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность.

В случае, если в милиции  имеется ориентировка с указанием  примет лица, совершившего преступление или административное правонарушение, или находящихся при нем вещей  и предметов и эти приметы  сходны с приметами гражданина тогда, действия сотрудника милиции при  проверке документов у данного гражданина и при досмотре его личных вещей, при условии составления протокола, считаются правомерными. А если при гражданине не оказалось документов, то правомерно и его задержание⁶⁴.

Также в КоАП РФ не определены основания и порядок освобождения административно задержанных лиц. А основания применения административного  задержания определены в общей форме  вместе с целями применения.

Для решения ряда возникающих  при административном задержании проблем, следовало бы дополнить определение  административного задержания, данное в статье 27.3 КоАП РФ; в качестве оснований  административного задержания указать  совершение лицом деяния, содержащего  признаки правонарушения, или наличие  достоверных данных, позволяющих  подозревать указанное лицо в  совершении такового; а также, необходимо урегулировать порядок освобождения административно задержанных лиц.

Конституционный Суд РФ в Постановлении 2009 г. применительно к административному задержанию указал, что «суд, в свою очередь, должен проверить как соблюдение процессуальных норм, на основе которых производится задержание, так и обоснованность этой меры с точки зрения целей, а также исходя из того, была ли она необходимой и разумной в конкретных обстоятельствах, послуживших основанием для ее применения. При этом должностное лицо, производящее административное задержание, должно располагать такими фактами и сведениями, которые достаточны для объективно обоснованного подозрения в том, что задерживаемый мог совершить соответствующее правонарушение. Задержание, во всяком случае, не может быть признано обоснованным, если действия, вменяемые задержанному, в момент их совершения не могли расцениваться как правонарушение».

На практике возникают  трудности с применением процедуры  личного досмотра граждан, поскольку  нет юридической формулировки понятия  «личный досмотр». Толковый словарь  С. И. Ожегова трактует досмотр как  проверочный осмотр⁶⁵. О. М. Ангазаров отмечает, что даже в Таможенном и Воздушном законодательстве, где используется личный досмотр, понятие и конкретный порядок проведения личного досмотра отсутствуют⁶⁶.

 На основании статьи 27.7 КоАП, личный досмотр производится  с целью обнаружения орудий  или предметов совершения административного  правонарушения. Он осуществляется  лицом одного пола с досматриваемым  в присутствии двух понятых  того же пола, а в исключительных  случаях и без понятых. Поэтому,  возникает вопрос, кто может осуществлять  личный досмотр женщины, если  сотрудниками патрульно-постовой  службы обычно являются мужчины.