Правовое положение иностранцев: сравнительный анализ

А потому следует  согласиться с мнением В.И. Новоселова [75. C. 160], согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие (предусмотренные ст. 18.1, 18.4, 18.12 КоАП РФ) и специальные (ст. 18.8, 18.11 КоАП РФ).

Исходя из содержания составов административных правонарушений, включенных в гл. 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях "Административные правонарушения в области защиты государственной  границы Российской Федерации и  обеспечения режима пребывания иностранных  граждан или лиц без гражданства  на территории Российской Федерации", административными правонарушениями, совершаемыми в области защиты государственной  границы и обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, являются:

1)нарушения  правил пересечения государственной границы РФ;

2)нарушения  установленного порядка следования  от государственной границы до  пунктов пропуска через государственную  границу и в обратном направлении;

3)нарушения  правил въезда в пункты пропуска  через государственную границу  РФ, пребывания и выезда из  них, ввоза, нахождения и вывоза  грузов, товаров и животных, устанавливаемых  исключительно в интересах создания  необходимых условий для осуществления  пограничного, таможенного и иных видов контроля;

4)нарушения,  выразившиеся в несоблюдении  установленного порядка регистрации  (передвижения), порядка выбора места  жительства; уклонении от выезда  из Российской Федерации по  истечении определенного срока  пребывания; в несоблюдении правил  транзитного проезда через территорию  Российской Федерации (со стороны  иностранного гражданина и лица без гражданства);

5)нарушения иммиграционных правил;

6)нарушения  правил проживания на территории  России со стороны беженцев  и вынужденных переселенцев.

В частности, в аспекте рассматриваемых проблем, связанных с обеспечением охраны государственной границы и режима пребывания иностранных граждан  и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо провести анализ применения к виновным лицам  мер административной ответственности  за совершение деяний, предусмотренных  в ст. 18.8 КоАП РФ. За нарушение иностранными гражданами или лицами без гражданства  режима пребывания в РФ предельный размер штрафа был увеличен, а в  качестве дополнительного наказания  возможно применение к виновным лицам  административного выдворения за пределы Российской Федерации.

Административные  правонарушения, посягающие на установленный  режим государственной границы  и режим пребывания на территории РФ иностранцев, могут быть совершены  как в форме активных действий, так и в форме бездействия. Причем в качестве действия будет  рассматриваться активное невыполнение иностранным гражданином или  лицом без гражданства правового  предписания в виде выполнения возложенной  обязанности или законного требования; нарушение конкретного запрета, правила, нормы.

Бездействие же, предполагающее пассивное поведение, будет, наоборот, выражаться в не совершении лицом тех действий, которые оно  должно было и могло совершить  в силу лежащих на нем обязанностей.

В качестве объектов административных правонарушений в рассматриваемой области правового регулирования могут выступать:

а)режим государственной границы РФ;

б)режим в пунктах пропуска через государственную границу РФ;

в)режим пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства;

г)иммиграционные правила;

д)порядок проживания в РФ беженцев и вынужденных переселенцев и др.[84. C. 42]

Объективную сторону образуют следующие противоправные деяния:

а)нарушение правил пересечения государственной границы РФ;

б)нарушение установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении;

в)нарушение правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля;

г)несоблюдение установленного порядка регистрации;

д)несоблюдение установленного порядка передвижения;

е)несоблюдение установленного порядка выбора места жительства;

ж)уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания;

и)несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

Следовательно, по отношению к иностранным гражданам  и лицам без гражданства, совершившим  административное правонарушение в  области обеспечения режимов  государственной границы и пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными  государственными органами и должностными лицами применяются административные санкции, которые в подавляющем  большинстве случаев аналогичны общим санкциям: предупреждение, административный штраф. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующими режимами, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан [75. C. 160].

Следует сказать  несколько слов и об административном выдворении, поскольку возможность применения этого вида административного наказания предусмотрена только по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с КоАП административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу РФ за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Данное наказание назначается судьей районного суда. По общему правилу согласно ст. 27.5 КоАП срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Так, ст. 34 Закона о правовом положении иностранных граждан [20] определяет порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы РФ, а ст. 32.10 КоАП - порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, что, по существу, одно и то же. Представляется, что порядок применения административного выдворения за пределы РФ должен быть урегулирован исключительно в КоАП.

Хотелось  бы обратить внимание еще на один момент. В действующем законодательстве предусмотрены меры по выдворению и депортации иностранных граждан за пределы РФ за нарушение Федеральных законов: "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О беженцах", "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" [15] и др. Однако в законодательных актах отсутствует четкое разграничение в применении мер депортации и административного выдворения. Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ [20]. В результате применения и депортации и административного выдворения иностранный гражданин или лицо без гражданства высылаются из страны. Отличие состоит в том, что административное выдворение - мера административного наказания, а депортация не является таковой, так как не закреплена в ст. 3.2 КоАП. В ряде случаев депортация рассматривается как административное предупреждение, а в других - как административное пресечение, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Депортация применяется в следующих случаях: 1) несоблюдение иностранным гражданином срока пребывания или проживания в РФ - ст. 31 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; 2) если в отношении такого лица принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ и он не покинул территорию РФ в установленный срок - ст. 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; 3) выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, - ст. 11 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)".

В некоторых  законах понятия "депортация" и "выдворение" используются как  равнозначные, например, из содержания ст. 13 "Выдворение (депортация) лица за пределы территории РФ" Федерального закона "О беженцах" вообще неясно, в каком случае применяется выдворение, а в каком - депортация.

Отсутствие  ясности в использовании терминов "депортация" и "административное выдворение" породило различные мнения среди теоретиков. Так, В.В. Альхименко считает данные понятия равнозначными, что следует из содержания его статьи "Административное выдворение и депортация как административно-правовые средства борьбы с незаконной миграцией" [80. C. 129]. Е.В. Понизова считает, что "депортацию следует отнести к числу мер административного пресечения, поскольку как отдельная мера административного наказания в КоАП РФ она не представлена". А.А. Мишунина предлагает рассматривать депортацию иностранных граждан по правовой природе "как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения" [72. C. 10].

Необходимо  отметить, что в соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ только Кодекс об административных правонарушениях РФ может установить такую меру административного наказания, как административное выдворение, и поэтому, следует исключить употребление термина "депортация" как равнозначного термину "административное выдворение". Поскольку законодатель вводит понятие "депортация", логичнее применять депортацию исключительно как меру пресечения, а выдворение употреблять в качестве меры административного наказания.

Нельзя не согласиться с Кондрашкиной К.П. [61.], о том, что меры административного  воздействия в отношении иностранных  граждан имеют крайне неблагоприятные  последствия их применения. Статьи 7 и 9 Закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусматривают, что если иностранный гражданин в течение года привлекался неоднократно (дважды и более раз) к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ или подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации, то это является основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание либо вида на жительство. Кроме того, для иностранного гражданина наступают дополнительные неблагоприятные последствия, у него как бы появляется "административная судимость", которая влечет для правонарушителя серьезные последствия. Так, в соответствии с Федеральным законом "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ" (ст. 27) иностранному гражданину или лицу без гражданства в течение пяти лет не разрешается въезд в РФ, если: в период своего предыдущего пребывания в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы РФ либо депортировались. Кроме того, ст. 26 предусматривает, что въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раз в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ, а также в период своего предыдущего пребывания в РФ уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.

Как следует  из вышесказанного, применение административной ответственности влечет серьезные  правовые последствия для иностранных  граждан в виде соответствующих  наказаний, а также названных  последствий (административная судимость).

 Наравне  с административной ответственностью  иностранные граждане и лица  без гражданства подлежат и  уголовной ответственности. Статья 12 УК РФ содержит: Граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие вне пределов Российской Федерации преступление против интересов, охраняемых настоящим Кодексом, подлежат уголовной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом, если в отношении этих лиц по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства (часть первая в ред. Федерального закона от 27.07.2006 N 153-ФЗ)

 Также статья 276 УК РФ предусматривает ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за передачу, а равно собирание, похищение или хранение в целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, а также передача или собирание по заданию иностранной разведки иных сведений для использования их в ущерб внешней безопасности Российской Федерации, если эти деяния совершены иностранным гражданином или лицом без гражданства, - наказываются лишением свободы на срок от десяти до двадцати лет.

Необходимость государства защищать свои интересы в сфере миграции связана с  развитием миграционного законодательства РФ, и как следствие - расширение институтов административной и уголовной  ответственности. В силу этого возникает  потребность изучения, систематизации правовых норм и практики их применения в сфере миграции, а также создания теоретической научной базы для  дальнейшего совершенствования  административной и уголовной ответственности в данной области.

Анализ законодательства, регулирующего отношения в сфере  миграции, позволяет сделать вывод  о том, что административная ответственность  такой категории мигрантов, как  иностранные граждане и лица без  гражданства, усиливается. Значительно  большее количество видов деяний признаются правонарушением, повышены размеры административных штрафов. Субъектный состав правонарушений также  расширен. К тому же в связи с  активным ростом за последние пятнадцать лет миграции появились совершенно новые общественные отношения, которые  создали благоприятные условия  для возникновения целого ряда новых  нарушений в этой области [Приложение 1]. В целях регулирования названных  отношений и борьбы с правонарушениями появилось много нормативных  правовых актов. Но эффективность миграционного  законодательства зависит не столько  от количества правовых норм, сколько  от качества правоприменительной деятельности государственных органов, а следовательно, от знания действующего законодательства, умения его анализировать и обобщать опыт применения.