Правовое положение иностранцев: сравнительный анализ

Поселенцы свободны от всяких податей, служб и налогов: земледельцы - на 30 лет, горожане, записавшиеся в Петербурге и Москве, - на пять лет, а в других городах - на 10 лет. Каждому  давалось вспоможение деньгами без  процентов с уплатой в три  года по прошествии 10 лет. Поселившимся особыми колониями и местечками оставлялась внутренняя юрисдикция в их благоучреждение, русские начальники во внутренних распорядках колонистов никакого участия не имели.

Но такие  обширные льготы в положении иностранцев  имели в конечном счете и отрицательную сторону, которая заключалась в слишком большой обособленности и автономности «иноземцев» от коренного населения. Все это затрудняло осуществление первоначально поставленных правительством целей.

Лишь в 60-е  гг. XIX в. правительством была осознана данная ошибка. В Высочайше утвержденных правилах от 8 ноября 1860 г. «О порядке заселения владельческих в Крыму земель заграничными выходцами» оговорено, что «принимаемые землевладельцами заграничные выходцы должны быть водворяемы не целыми массами или сплошными округами, а лишь селениями или деревнями, наряду с русскими поселенцами, или же на фермах и хуторах, подчиняясь во всяком случае не отдельному, а общему для прочих сословий местному заведованию и управлению».

Но отведение  колонистам обширных земельных наделов, обособленность и привилегированность  укоренились в сознании людей. В 1871 г. правительство решило приравнять их к статусу сельских обывателей. Усмотрев в этом посягательство на свои привилегии, колонисты стали  выезжать из России.

Четвертый этап (конец XVIII - первая половина XIX в.) был  связан с рядом законодательных  актов российских императоров Павла I и Александра I, которыми был введен ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев  в России. Начиная с эпохи Великой французской революции и во время наполеоновских войн правительство относилось к иностранцам весьма неблагосклонно, главным образом по политическим соображениям, и подвергало их различным гонениям. Так, в период 1789 - 1860 гг. был затруднен въезд в Россию иностранцев и установлен особый надзор за приезжающими иностранцами. Действовало распоряжение Александра I о высылке из России иностранцев - французских подданных, а также подданных тех государств, которые состояли под французским протекторатом, если только они не желали вступить в российское подданство, и правительство признавало возможным принять их в подданство.

Манифестом  от 1 января 1807 г. «О дарованных российскому  купечеству выгодах, отличиях, преимуществах  и проч.» были установлены существенные ограничения в правах иностранцев  в торговле.

Ограничения прав иностранцев по торговле и в  других сферах деятельности существовали до 1860 г., когда Александр II своим  Указом от 7 июня 1860 г. «О правах пребывающих в России иностранцев» предписал, что пребывающим в России иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные.

Пятый этап в развитии и становлении российского  законодательства об иностранцах и  их правового статуса начинается со второй половины XIX в., когда проходило  активное реформирование и совершенствование  законодательства России (вместе с  ним и существенные изменения  в правовом статусе иностранцев), и длится до начала Первой мировой  войны (до июля 1914 г.).

Итак, к началу XX в. акты российского законодательства о правах иностранцев оставались разрозненными. Единого акта, регламентирующего  правовой статус иностранцев, не было. В некоторых отношениях законодательство того периода идет слишком далеко в уравнении прав иностранцев  с русскими подданными, в других - наоборот, права иностранцев необоснованно  ограничены.

Шестой этап определяется рамками середины 1914 г. и до 1917 г. как этап определения  правового статуса иностранцев  в условиях войны. Такой короткий период времени выделен в отдельный  этап по причине частичного, но весьма существенного ограничения прав всех иностранцев и практически  лишением всех прав иностранцев - неприятельских («враждебных») подданных России государств во время войны. Правовой статус иностранцев  определялся целым рядом указов, последовавших в этот период. Особо  следует выделить Указ от 28 июня 1914 г. «О правилах, коими Россия будет  руководствоваться во время войны 1914 года». Это были акты, которые  относились к чрезвычайному законодательству.

Вместе с  тем предпринятые российским правительством меры в отношении граждан и  подданных воюющих с Россией  государств выразились в фактическом  лишении практически всех прав, а  также их имущества (ликвидация предприятий, конфискация), что явилось нарушением норм международного права, признанных Россией.

В период советского законодательства о правовом положении  иностранцев следует выделить всего  четыре этапа его развития.

Первый этап охватывает период с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. В советском законодательстве это самый небольшой период, но тем не менее насыщенный событиями. Вплоть до образования СССР в 1922 г. было принято большое количество нормативно-правовых актов о правовом положении иностранцев (например, Декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и др.).

В 1918 г. принята  первая Конституция РСФСР, которая  предоставила иностранцам политические права (ст. 20). Статья 64 Конституции РСФСР 1918 г. указывала на право трудящихся иностранцев пользоваться активным и пассивным избирательным правом наравне с советскими гражданами.

Все иностранцы, находящиеся на службе в советских  учреждениях или государственных  предприятиях, в отношении несения  службы и увольнения с таковой  подчинялись правилам, установленным  для российских граждан.

Поскольку иностранцы-трудящиеся уравнивались по правовому статусу  с российскими гражданами, на них  возлагались и определенные обязанности. Так, Кодекс законов о труде устанавливал возможность привлечения к труду  в порядке трудовой повинности граждан  РСФСР в случаях борьбы со стихийными бедствиями или недостатка рабочей  силы для выполнения важнейших государственных  заданий. Однако иностранцы не могли  привлекаться к тем видам трудовой повинности, которые имели прямое отношение к обороне республики, такие, как рытье окопов, возведение укреплений и т.п.

В целом на этом этапе советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания  прав иностранцев с советскими гражданами, предоставляя им не только гражданские, но и политические права. Это было связано с тем, что законодательство о правовом положении иностранцев  в первые годы советской власти характеризовалось  принципиально классовым подходом к этой категории лиц, проживающих  в России.

Второй этап развития советского законодательства об иностранных гражданах (декабрь 1922 г. - до принятия Конституции СССР 1936 г.) начался с создания общесоюзного законодательства по этим вопросам. Так, в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. были внесены изменения по вопросу  предоставления иностранцам права  на открытие предприятий торговли и  промышленности, поскольку советским  гражданам оно предоставлялось  только в первые годы новой экономической  политики (нэпа). В 1924 г. была принята  Конституция СССР. В п. «х» ст. 1 этой Конституции к ведению Союза  было отнесено «основное законодательство в области союзного гражданства  и в отношении прав иностранцев». Положение о союзном гражданстве 1924 г. закрепляло, что лицо, проживающее  на территории СССР и не имеющее  доказательства принадлежности к гражданству  какого-либо государства, признается советским  гражданином.

3 сентября 1926 г. ЦИК и СНК СССР издали  Постановление «Об иностранцах,  имеющих временное пребывание  или постоянное место жительства  в Союзе ССР», в соответствии  с которым иностранцы, проживающие  в стране и не менее 18 месяцев  занимающиеся на ее территории  промышленностью, торговлей, ремеслом  и другим видом не запрещенной  законом деятельности, признавались  постоянно проживающими (домицилированными), все остальные иностранцы, находящиеся  в СССР, были отнесены к категории временно проживающих.

С принятием  Конституции СССР 1936 г. начался третий этап становления правового статуса  иностранцев в СССР (с 1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.). В жизни общества произошли изменения, соответственно это отразилось на законодательном уровне, но основной подход законодателя - предоставление иностранцам в гражданско-правовых отношениях тех же прав, что и советским гражданам, - не изменился.

Однако действовали  и ограничения, связанные с тем, что некоторые права и обязанности  могут возникать только между  государством и его гражданином. Например, иностранцы не несли воинской повинности. Согласно Воздушному кодексу  СССР (1961 г.) и Кодексу торгового  мореплавания (1968 г.) в состав экипажей морских и воздушных судов  могли входить лишь граждане СССР.

Важным событием в кодификации правовых норм, имеющих  отношение к иностранным гражданам, были разработка и принятие Основ  уголовного законодательства СССР и  союзных республик 1958 г., Основ гражданского законодательства Союза ССР и  союзных республик 1961 г. и Основ  законодательства Союза ССР и  союзных республик о браке  и семье, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик  о здравоохранении 1969 г. Это были первые крупные общесоюзные кодификации норм, регулирующих отношения с участием иностранцев. В дальнейшем каждая союзная республика, исходя из Основ, приняла свой Гражданский кодекс, Кодекс о браке и семье, куда были включены нормы международного частного права, Уголовный кодекс.

Основы законодательства СССР и союзных республик о  здравоохранении предоставляли  право иностранцам, имеющим постоянное место жительства в СССР, право  пользоваться медицинской помощью  наравне с советскими гражданами.

Но, несмотря на систематизацию и кодификацию  советского законодательства в этот период, единого акта, регулирующего  правовой статус иностранцев, не было принято, хотя в литературе выдвигалось  предложение издать положение кодификационного характера, охватывающее все ранее  изданные нормы, касающиеся прав иностранцев. Это предложение было реализовано  лишь после принятия Конституции  СССР в 1977 г.

С этого момента  можно говорить о четвертом этапе  развития советского законодательства о правовом статусе иностранца. Конституция  СССР 1977 г. закрепила основы правового  положения иностранцев в СССР. В ней была целая статья, посвященная иностранным гражданам и лицам без гражданства. Им гарантировались предусмотренные Конституцией «права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав» (ст. 37), а также они обязаны уважать Конституцию СССР и соблюдать советские законы. В Конституции РСФСР 1978 г. сохранились права, свободы и обязанности иностранных граждан, которые закреплялись Конституцией СССР 1977 г.

Реализацией данного конституционного положения  стало принятие 24 июня 1981 г. Верховным  Советом СССР Закона СССР N 5152-X «О правовом положении иностранных граждан  в СССР». Значение его состояло в  том, что он был первым нормативным  актом, который комплексно регулировал  основные вопросы правового положения  иностранцев в СССР. Этот Закон закреплял основные права, свободы, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР, въезд в СССР и выезд из него.

По Закону СССР иностранные граждане и лица без гражданства имели право: на занятие трудовой деятельностью; на отдых; на охрану здоровья; на получение  пособий, пенсий и на другие формы  социального обеспечения; на получение  в пользование жилого помещения  в домах государственного и общественного  жилищного фонда. Они могли иметь  в личной собственности жилой  дом и иное имущество, наследовать  и завещать имущество, иметь права  автора произведения науки, литературы и искусства, открытия, изобретения, рационализаторского предложения, промышленного образца, а также  иные имущественные и личные неимущественные  права; получать образование; пользоваться достижениями культуры; вступать в  профессиональные союзы, кооперативные  организации, научные, культурные, спортивные общества и другие общественные организации, если это не противоречит уставам (положениям) этих организаций; могли пользоваться свободой совести; заключать и расторгать браки с гражданами СССР и другими  лицами; обладали правом на личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, другими  личными правами. По Закону иностранцы могли передвигаться по территории СССР и избирать место жительства в СССР; облагались налогами и сборами  в СССР; располагали правом на обращение  в суд и иные государственные  органы для защиты принадлежащих  им личных, имущественных, семейных и  иных прав; пользовались в суде процессуальными  правами.

Закон СССР «О правовом положении иностранных  граждан в СССР» четко регламентировал, что иностранцы и лица без гражданства  не могут избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, а также принимать участие в референдумах. Что касается несения воинской службы в рядах Вооруженных Сил СССР, то данная обязанность распространялась только на граждан СССР.

Предусматривались ответственность иностранных граждан  и лиц без гражданства за совершенные  ими правонарушения, сокращение срока  их пребывания за нарушение законодательства о правовом положении иностранных  граждан, а также основания выдворения иностранных граждан из пределов страны.

Возвращаясь к рассмотрению Закона СССР 1981 г. «О правовом положении иностранных  граждан в СССР», следует сделать  вывод, что он стал первым унифицированным  законодательным актом, регулирующим статус иностранных граждан в  СССР. С момента своего принятия Закон претерпел минимальные изменения (в 1995 г., в 1996 г.), но, учитывая исторические реалии (распад СССР) и произошедшие в законодательстве России кардинальные изменения, утратил силу в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».