Правовое положение иностранцев: сравнительный анализ

Следует иметь  в виду, что основы правового положения  иностранных граждан и лиц  без гражданства закреплены, прежде всего, в Конституции РФ 1993 г. - ст. 62 и ст. 63. В соответствии с ч. 3 ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в  России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Статья 63 Конституции РФ регулирует вопросы предоставления иностранцам политического убежища в РФ, а также вопросы выдачи иностранцев другим государствам.

Также в России был принят ряд федеральных законов, регулирующих статус отдельных категорий  иностранцев. Это Законы РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» (в ред. от 30.12.2006 N 266-ФЗ), «О вынужденных переселенцах» 1993 г. (с изм. от 18.07.2006 N 121-ФЗ). Кроме  этого были приняты законы, которые  посвящены правовому регулированию  отдельных сфер общественных отношений  и содержат специальные нормы, закрепляющие особенности правового положения  иностранцев, выступающих субъектами данных правоотношений. Это такие законы, как Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г., 31 мая 2002 г.), который с 1 июля 2002 г. фактически утратил силу с вступлением Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в юридическую силу, а также Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с последующими изменениями) и т.д.

Существенной  особенностью нормативно-правового  регулирования статуса иностранных  граждан является то, что значительную роль в его установлении играют международные  договоры и соглашения. К ним относятся, прежде всего, международные акты о  правах человека, Венская конвенция  о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских  сношениях 1963 г., Конвенция ООН о  статусе беженцев 1951 г., акты МОТ, регулирующие труд иностранцев.

1 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный  закон «О правовом положении  иностранных граждан в Российской  Федерации». Вопросы правового положения  иностранных граждан, находящихся  на территории РФ, не были должным  образом урегулированными. Действовавшее  в этой области законодательство  не отвечало требованиям, предъявляемым  сложившейся политико-экономической  ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых  актов явно устарела и не  соответствовала положениям Конституции  РФ, национальным интересам Российской  Федерации. Кроме того, связанное  с прозрачностью границ с государствами  СНГ увеличение количества нелегально  находящихся на территории России  иностранцев из бывших союзных  республик привело к ухудшению  социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. Определенное негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Россия стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию с самыми различными целями.

В настоящее  время происходит реформирование системы  законодательства о гражданстве, о  правовом статусе иностранцев в  РФ, принимаются и готовятся к  принятию многие законы и подзаконные  акты. Это позволит усовершенствовать  и гармонизировать основы статуса  иностранных граждан в РФ с  учетом интересов государства, российских граждан и самих иностранцев.

1.2 Основные дефиниции: гражданство,  иностранный гражданин, лицо без  гражданства, иностранец. Классификация  групп иностранцев

Гражданство - это устойчивая правовая связь  физического лица с государством, выражающаяся в совокупности и взаимных прав, и обязанностей. Иногда гражданство  называют принадлежностью лица к государству. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу его гражданство автоматически, как правило, не прекращается[50. C. 26]. Гражданство регулируется внутренним законодательством государства. Гражданство - понятие, неразрывно связанное с государственностью.

Безгражданство - это правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. Безгражданство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное безгражданство - безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства составляют категорию иностранцев, входящую в состав населения Российской Федерации. Термин «иностранец» поддерживается далеко не всеми российскими учеными. Законодательство Российской Федерации (постановления Правительства Российской Федерации, связанные с регулированием правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, и т.п.) избегает применения термина «иностранец» вследствие его неопределенности и неоднозначности.

 В юридической  литературе понятие «иностранец»  имеет неоднозначное толкование. Некоторые авторы, например Л.Н.  Галенская, трактуют термин «иностранец» как иностранный гражданин и лицо без гражданства. Под иностранным гражданином Л.Н. Галенская подразумевает лицо, которое не является гражданином данного государства или же не имеет гражданства какого-либо государства. М.М. Богуславский и С.С. Гридин иностранцами считают как иностранных граждан, так и лиц без гражданства[47. C. 24]. А.А. Рубанов под иностранцами подразумевает всех лиц, находящихся на территории какого-либо государства, не являющихся его гражданами и состоящих в гражданстве другого государства[48. C. 4]. Применяя понятие «иностранец», непонятно кто именно имеется ввиду – либо иностранный гражданин, либо лицо без гражданства.

Согласно  ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан  в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином  Российской Федерации и не имеющее  доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином  Российской Федерации и не имеющее  доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства (ФЗ от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ ст. 2)

Различие  между иностранцами и лицами без  гражданства в основном состоит  в том, что иностранцы имеют юридическую  связь с отечественным государством и это государство несет определенную ответственность за своего гражданина и обязано в случае возникновения необходимости прийти к нему на помощь. Что же касается лиц без гражданства, то единственным защитником их прав и свобод является государство места их пребывания.

В связи с  неоднородностью различных групп  иностранных граждан на территории России, отличиями в целях пребывания этих лиц, временем их пребывания и  т.д. в юридической литературе делались попытки классифицировать группы иностранцев  по тем или иным родовым признакам. Иностранцы могут быть подразделены на ряд основных групп с учетом использования конкретных критериев, утверждают А.М. Арбузкин и О.Ф. Мураметс [76. C. 48] и дают классификацию групп иностранцев[42. C. 5-6],согласно которой иностранные граждане могут быть подразделены на следующие основные группы с учетом использования конкретных критериев:

1)в зависимости  от цели приезда: туристы; приехавшие  на работу по соглашениям; учащиеся; лица, следующие через территорию  транзитом; находящиеся в служебных  командировках;

2)по времени  пребывания: временно пребывающие  и постоянно проживающие;

3)относительно  подчинения юрисдикции: освобожденные  от юрисдикционной деятельности государственных органов (дипломаты и приравненные к ним лица); на которых юрисдикционная деятельность государства распространяется частично (члены экипажей военных кораблей; военнослужащие воинских частей; некоторые категории консульских работников); лица, на которых полностью распространяется юрисдикционная деятельность государственных органов;

4)в зависимости  от гражданства той или иной  страны: иностранцы, представляющие  конкретные страны.

Однако большая  группа ученых, в основном в области  административного права, склонна  подразделять всех иностранных граждан  на три категории: постоянно проживающие; временно пребывающие; проезжающие  через территорию России транзитом.

Опираясь  на нормы действующего Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 ноября 2002 г., можно выделить четыре основные категории иностранных  граждан: а) временно пребывающие; б) временно проживающие; в) постоянно проживающие; г) незаконно пребывающие.

Временно  пребывающие в Российской Федерации  иностранные граждане - это лица, прибывшие в Российскую Федерацию  на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и  не имеющие вида на жительство или  разрешения на временное проживание. Иностранные граждане, подпадающие под данную правовую категорию, обязаны иметь национальный паспорт или другие документы, удостоверяющие их личность в соответствии с международными соглашениями, визу и (или) миграционную карту. Для того чтобы получить работу на территории Российской Федерации, они обязаны получить разрешение на трудовую деятельность, а работодатели, использующие их труд, обязаны получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы. Разрешенный срок их пребывания на территории России составляет от трех месяцев до одного года. Данные иностранные граждане, как правило, могут находиться только на территории одного субъекта Российской Федерации.

Временно  проживающие в Российской Федерации  иностранные граждане являются новой  правовой категорией по сравнению с  ранее действовавшим законодательством. Ими являются иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание в пределах одного субъекта Российской Федерации в соответствии с установленными квотами в течение трех лет (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Ч. 2. Ст. 6.).

Постоянно проживающие  в Российской Федерации иностранные  граждане имеют национальные документы  или полученный в установленном  порядке вид на жительство. Им предоставлено  право свободно выбирать место жительства на территории Российской Федерации. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок пять лет, по окончании которого вид на жительство по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Причем количество продлений срока действия вида на жительство не ограничивается (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г., Ч. 1. Ст. 2; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 10 января 2003 г.). Ст. 25.10.).

Незаконно пребывающими признаются иностранные граждане и  лица без гражданства, которые:

а)выехали на территорию России с нарушением установленных правил;

б)не имеют или утратили действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные документы, предусмотренные федеральным законодательством или международным договором Российской Федерации, подтверждающие их право на пребывание (проживание) в Российской Федерации;

в)уклоняются от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания);

г)нарушили правила транзитного проезда через территорию РФ.

Они оказываются  на нелегальном положении в результате незаконного въезда или утраты права  на дальнейшее пребывание и нежелания  добровольно возвращаться в страну, гражданами которой они являются, или страну их последнего пребывания. На территории России они обладают только основными неотъемлемыми  правами человека, подлежат административному  преследованию со стороны уполномоченных государственных органов с последующим  выдворением за пределы территории Российской Федерации.

Определенный  интерес представляет собой видовая  классификация иностранных граждан  на определенные категории, используемая в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов  Российской Федерации при оформлении приглашений и виз. В соответствии с ней все иностранные граждане в зависимости от цели поездки в Российскую Федерацию могут быть подразделены на следующие категории:

а)постоянные и временно командированные сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, а также международных организаций и их представительств (послы, главы представительств, генконсулы, консулы, военные атташе, дипломатические и технические сотрудники, а также члены их семей и гости; обслуживающий персонал, командированные, курьеры дипломатической связи, главы и члены делегаций по линии правительственных и международных организаций, пребывающие для ведения официальных переговоров);

б)военнослужащие (прибывающие по линии МО РФ, ФСБ РФ, МВД РФ на военные учения, совещания и переговоры и т.д.);

в)инспектора (по контролю за вооружениями, химическому и ядерному оружию, открытому небу, по мерам доверия и т.д.);

г)въезжающие в Российскую Федерацию с частными целями (в частности, по приглашению, с целью посещения захоронения, в порядке приграничного обмена, для экстренного лечения либо в связи с тяжелой болезнью или смертью близкого родственника);

д)въезжающие в Российскую Федерацию в целях осуществления деловых поездок (прибывающие в государственные или коммерческие структуры для участия в переговорах или решения коммерческих вопросов; прибывающие в качестве профессиональных водителей автотранспортных средств, осуществляющих регулярные пассажирские и грузовые перевозки, членов экипажей самолетов, судов или поездных бригад; прибывающие для установки, монтажа, ремонта и технического обслуживания оборудования, поставленного иностранными фирмами и организациями; прибывающими для переговоров по линии исполнительных, законодательных и судебных органов власти; прибывающие для лечения, медицинского обследования и консультирования по приглашению лечебного учреждения; прибывающие с целью усыновления (удочерения); прибывающие с целью чтения курса лекция в учебных заведениях высшего и среднего специального профессионального образования; прибывающие в качестве временных корреспондентов и т.д.);