Правовое положение иностранцев: сравнительный анализ

Это, прежде всего, право на жизнь и личную неприкосновенность, ни один иностранный  гражданин не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей, а также не должен быть лишен свободы иначе, как  на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены  законом. Значимость особого выделения такого, казалось бы, само разумеющегося права, заключается в том что, провозгласив и присоединившись к международным договорам и резолюциям, таким как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др. Российской Федерации приняла на себя обязательство не только гарантировать данное естественное и абсолютное право, но и принимать меры по реальной охране жизней иностранных граждан, посредством государственных законов и действий государственных органов, обеспечивающих охрану жизни человека. К примеру, такими мерами являются охрана жизни от уголовных преступлений, ответственность за правонарушения, которыми создаются опасные для жизни условия труда, обеспечение медицинской помощи и другие.

На сегодняшний  день ситуация, когда каждый иностранный  гражданин, на законных основаниях пребывающий  в Российской Федерации может  рассчитывать на некую защищенность со стороны правоохранительных и  иных государственных органов имеет  ярко выраженные проблемные оттенки. К  примеру, пятого июля 2006 года Прокуратура  Костромы завершила расследование  дела о нападении на китайских  студентов и девушку-азербайджанку. Следствие признало, что мотивы избиения иностранных граждан – национальная вражда (ГТРК «Кострома»). «Исходя из собранных следствием доказательств  и предъявленного на основании собранного доказательств обвинения, органы предварительного следствия прокуратуры города Костромы категорически утверждают, что в  действиях обвиняемых имеется состав преступления, предусмотренный статьей 282, частью 2-й, пункт «а» Уголовного Кодекса РФ - разжигание этнической и национальной розни с применением физического насилия».

Седьмого  апреля 2007 года в Санкт-Петербурге в  результате нападения неизвестных  погиб африканский студент. Гражданин  Сенегала Ламзар Самба был членом правозащитной организации, помогающей африканским студентам в России. По сообщениям Интерфакс, нападение произошло рано утром. Группа иностранных студентов возвращалась из ночного клуба. Внезапно по молодым людям начали стрелять. Сенегалец погиб на месте. Источник в милиции пояснил, что стреляли в спину и увидеть нападавшего не удалось. Только за три месяца этого года было отмечено четыре случая избиения иностранных граждан.

Всего в России, по данным Московского бюро по правам человека, в 2005 году было зафиксировано 25 убийств на почве этнической ненависти.

28 декабря  2006 года в Новосибирской области  суд огласил приговор четверым  скинхедам[1], орудовавшим в городе  Бердске, — Антону Калинину, Дмитрию  Ильиных, Евгению Дьяченко и Александру Бочкарёву. Их признали виновными в нападениях на иностранных граждан по мотивам национальной ненависти. Следствие установило, что именно они 23 октября прошлого года зверски избили строителя из Таджикистана.

Особо ярким  примером стоит отметить, такое пренебрежительное  отношение государства и его  органов к такому безусловному праву  как право на защиту от произвольного  или незаконного вмешательства  в личную и семейную жизнь и  в отношении жилища или переписки (подпункт b) пункта 1 ст.5 Декларации о  правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в  которой они проживают). Определением Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», указано, поскольку отказ в выдаче разрешения на временное проживание или аннулирование ранее выданного разрешения за неоднократные нарушения установленного порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации в отношении иностранного гражданина, состоящего в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющего ребенка, влечет его обязанность в течение 15 дней добровольно покинуть Россию, что представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, право на уважение, которое гарантируется статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, такие меры могут быть применены уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности правонарушителя и характера совершенного административного правонарушения, т.е. степени его общественной опасности. Данное определение суда противоречит международно-правовым предписаниям, согласно которым установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния.

В рамках вопроса  о праве иностранного гражданина на свободу передвижения и выбора места жительства на территории Российской Федерации (пункт 3 ст. 5 Декларации о  правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в  которой они проживают), также  имеющего неоднозначный характер, следует  указать, то что имманентно являющимся элементом общей системы административно-правового регулирования положения иностранных граждан механизм регулирования пребывания и перемещения иностранных граждан, зачастую играет главенствующую роль в реализации прав и свобод иностранного гражданина. Сущность его заключается в установлении особых правовых режимов пребывания и перемещения иностранных граждан по территории Российской Федерации, в частности создана система регулирования пребывания иностранных граждан в зависимости от времени нахождения на территории России, включающая три категории - временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; установлены основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; установлено особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерация (военнослужащие); закреплен механизм регистрации, учета и контроля пребывания иностранных граждан; установлена ответственность иностранных граждан за нарушения правил пребывания.

Согласно  общим предписаниям каждый, кто законно  находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства [10.]. Естественно по объему данное право не одинаково  для граждан Российской Федерации  и иностранных граждан. Главным  документом, регулирующим осуществление  права, является Федеральный закон  от 25 июля 2002 года «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации». Конституция ввела понятия  «место пребывания» и «место жительства». Согласно Федеральному закону от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижении, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», место пребывания – жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно. Место жительства, это жилое помещение, в котором гражданин постоянно  или преимущественно проживает  в качестве собственника, по договору найма, аренды либо иных основаниях, предусмотренных  законодательством. До принятия Закона 1993 года в России существовало понятие  «прописка» - место жительства каждого  лица удостоверялось специальным штампом  органа внутренних дел в паспорте.

Теперь прописка заменена категорией «регистрационный учет» (регистрация) граждан по месту  пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет.

Постоянно или  временно проживающий в РФ иностранный  гражданин, обладающий правом пользования  жилым помещением, находящимся на территории РФ, обязан зарегистрироваться по адресу указанного помещения. Основанием для регистрации по месту жительства является наличие у иностранного гражданина права пользования жилым  помещением, которое определяется в  соответствии с жилищным законодательством РФ. Таким образом, при подаче иностранным гражданином заявления о регистрации по месту жительства, вместе с документом, удостоверяющим личность, видом на жительство или разрешением на временное проживание, должны предъявляться и документы, подтверждающие право пользования жилым помещением.

Подпункт  а) пункта 1 ст. 8 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они  проживают, содержит право на условия  труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности женщинам должны гарантироваться  условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд. Закон, упрощая порядок постановки на учет иностранного гражданина по месту пребывания, одновременно и усложняет порядок продления временного пребывания или временного проживания на территории Российской Федерации, а точнее вообще не предусматривает такой процедуры [26. Cт. 653]. Фактически складывается следующая ситуация: прибывший, в порядке, не требующем получения визы, иностранный гражданин, скажем, гражданин республики Узбекистан, с целью дальнейшего устройства на работу, в установленном порядке получает миграционную карту при пересечении границы, в течение трех дней регистрируется по месту временного пребывания, оформляет и подает все необходимые документы для получения разрешения на работу в отдел миграционной службы. Затем, получив такое разрешение на работу, сроком, как правило, один год, заключив трудовой договор с работодателем, по букве закона имеет право продлить регистрацию на срок действия трудового договора, но не более чем на год, однако бремя оформления регистрации иностранного работника полностью ложится на работодателя. Не каждый работодатель пойдет на столь сложный шаг, требующий значительных временных и финансовых затрат. Практика же пошла по иному пути, иностранный гражданин, у которого заканчивается срок регистрации, пересекает границу и возвращается с новой миграционной картой, дающей право встать на регистрационный учет, на срок три месяца (девяносто суток). В свою очередь такой порядок служит плодородной почвой для различного рода злоупотреблений и коррупционной деятельности органов пограничного контроля. Но и сами иностранные граждане, не желая выезжать на границу самостоятельно, либо покупают миграционные карты и в последующем за определенную сумму денег проставляют в паспорте поддельный дата, штамп о пересечении границы, что влечет по своей сути уголовную ответственность, предусмотренную 327 статьей Уголовного кодекса Российской Федерации как использование подложного документа. На сегодняшний день отделом иммиграционного контроля Управления федеральной миграционной службы по Новосибирской области выявлено достаточное количество поддельных миграционных карт и штампов в паспортах иностранных граждан, направлены дела в органы дознания, делаются запросы в различные контрольно-пропускные пункты (КПП) на предмет распространения миграционных карт.

Изучая вопросы, рассмотренные выше, сталкиваясь  с проблемами и нарушениями прав иностранных граждан, все более  актуализируется и требует своего разрешения вопрос о праве иностранных  граждан, находящихся на территории Российской Федерации на мирные собрания (Подпункт с) пункта 2 ст. 5 Декларации о  правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны). Данная проблема достаточно подробно изучена старшим преподавателем кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА, кандидатом юридических наук Таевой Н.Е. [86. C. 105-108]

Например, иностранцы, обучающиеся в вузах, создают  землячества, проводят собрания. Нередко  иностранцы участвуют в шествиях и демонстрациях. «Что касается митингов, демонстраций и пикетирования как акций протеста, то нельзя ограничивать иностранцев в их проведении, если они направлены не против конституционного строя России, а против дискриминационных мер по отношению к иностранцам либо в защиту их прав» [32. C. 173].

Аналогичной точки зрения придерживается К. Экштайн. Он пишет: «Свободой собраний пользуются физические и юридические лица... Как и свобода мнений и другие права свободного общения, свободу собраний следует понимать в качестве права человека, которое принадлежит и иностранцам» [93. C. 201].

Причиной  неопределенности в вопросе о  принадлежности иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, собираться мирно, без оружия является его двойственный характер. Нельзя точно сказать - это право  политическое или личное. Здесь нельзя не согласиться с точкой зрения В.О. Матвеева, который считал, что нет  никакого сомнения в том, что право  публичных собраний вместе с правом петиций, свободой печати, свободой союзов находится как бы на грани, отделяющей права личные от прав политических. Все эти права по своей природе имеют двойственный характер [69. C. 6]. Дело в том, что право собраний имеет двоякое применение - в частных интересах и в общих. С одной стороны, граждане могут собираться для обсуждения частных дел, не имеющих никакого отношения к политике. К таким обсуждениям власть безразлична. И в этом смысле право собраний является естественным, личным правом каждого. С другой стороны, граждане могут собираться для обсуждения политических вопросов. И в этом понимании право собраний является политическим и должно принадлежать только гражданам государства [69. C. 8].

Вместе с  тем процессы интернационализации, происходящие на международном уровне, способствуют постепенному распространению  действия политических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания. Анализ российского и зарубежного  законодательства по этому вопросу  позволяет выделить три категории  политических прав: политические права, предоставляемые всем иностранным  гражданам; политические права, предоставляемые  отдельным группам иностранных  граждан; политические права, не предоставляемые  иностранным гражданам. К первой категории можно отнести право на объединение, распространяемое законодательством большинства государств на «каждого» (ст. 30 Конституции РФ, ст. 36 Конституции Республики Беларусь, ст. 58 Конституции Польши), право обращений (ст. 17 Основного закона ФРГ, ст. 15 Конституции Японии). Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей можно одновременно отнести как ко второй, так и к третьей категории.

К числу наиболее важных элементов политического  статуса личности традиционно относится  право граждан избирать и быть избранными в органы власти. В современных  демократических государствах выборы являются основополагающим условием легитимности таких органов, реализующих народный суверенитет в течение установленного законодательством срока.

Впрочем, вплоть до середины XX в. участие иностранных  граждан в выборах какого-либо уровня не было характерным. В научной литературе специально подчеркивалось, что «ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам» [38. C. 48].

Содержание  многих современных источников международного права отражает тенденцию все  более широкого участия иностранных  граждан в определенных избирательных  кампаниях [53. C. 19-24]. По наделению лиц избирательными правами международные документы можно разделить на четыре группы: гарантирующие участие в выборах граждан (например, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п. 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., раздел V Рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека по анализу законодательной базы выборов 2001 г., ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г.); гарантирующие участие в выборах каждого человека[2] (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., п. 2 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 43/157 "Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов" 1988 г., п. 3 одноименной Резолюции 46/137 1991 г., раздел "Права человека, демократия и верховенство закона" Парижской хартии для новой Европы 1990 г.; к рассматриваемой группе документов представляется возможным отнести акты, регламентирующие участие населения в выборах - например, ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (СНГ) 1994 г.); запрещающие иностранным гражданам участвовать в избирательных кампаниях (ст.1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г.); разрешающие иностранным гражданам участвовать в выборах.

Документы последней  группы, как правило, регулируют право  иностранцев участвовать в муниципальных  выборах, и носят партикулярный  характер. Иностранные граждане могут  принимать участие в двух видах  выборов - региональных и местных. Однако в российской электоральной практике региональными выборами считаются  выборы в органы государственной власти субъектов Федерации.

Одним из важнейших  международных документов, регламентирующих политические права иностранных  граждан, является Конвенция об участии  иностранцев в публичной жизни  на местном уровне 1992 г. Статья 6 Конвенции  обязует государства предоставлять  всем иностранным резидентам право  голосовать и быть избранными на выборах  в органы местного самоуправления при  условии, что они отвечают тем  же правовым критериям, что и граждане, и, кроме того, проживают на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение 5 лет, предшествующих выборам [5. C. 599]. Впрочем, эта же статья признает право государств, принимающих на себя обязательства по Конвенции, ограничить иностранных граждан «только правом голоса». Очевидно, подразумевается ограничение пассивного избирательного права иностранных резидентов.