Конституционный статус правительства РФ

Указ Президента Российской Федерации  о формировании Военно-промышленной комиссии как постоянно действующего, организующего и координационного органа расставил акценты в персональной ответственности чиновников за реализацию программы по созданию новых вооружений и военной техники. Председателем  созданной Комиссии является Заместитель  Председателя Правительства — министр  обороны.

Подводя итог исследованию конституционно-правового  статуса членов Правительства Российской Федерации, можно констатировать, что  норма. Конституции Российской Федерации  о составе Правительства Российской Федерации указывает на возможность  как различного численного состава  Правительства России, так и «произвольного»  включения в его состав лиц, руководителей  иных, кроме министерств, федеральных органов исполнительной власти, не обладающих статусом члена Правительства.

Подобная практика является с нашей  точки зрения недопустимой.

Особо следует отметить, что в  середине 90-х гг. XX в. Россия заимствовала зарубежный опыт формирования Правительства с участием министров «без портфеля». Особенности этой должности требуют уточнения правового статуса лиц, замещающих должности министров «без портфеля».

Для всех членов Правительства Российской Федерации предусмотрена конституционная  процедура назначения на должность. Что же касается освобождения от должности  в связи с обновлением избирательного законодательства освобождение от должностных  обязанностей членов Правительства  Российской Федерации должно рассматриваться  не иначе как в качестве особого  конституционно-правового состояния  члена Правительства и не может  отождествляться с уходом в так  называемый предвыборный отпуск.

§2. Должностные ограничения, связанные с пребыванием в  составе Правительства Российской Федерации

Закон о Правительстве определяет правовые ограничения, касающиеся членов Правительств, а именно:

–  запрет на совмещение должностей;

–  запрет на занятие определенной деятельностью;

–  запрет на получение материального вознаграждения от третьих лиц;

–  запрет на использование служебного положения в личных целях.

Данные ограничения необходимы для обеспечения объективного, профессионального  подхода членов Правительства к  своей деятельности.

Запрет на занятие должностей членов Совета Федерации, депутатов Государственной  Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и депутатов выборных органов местного самоуправления напрямую связан с принципом разделения властей. Законодательная и исполнительная ветви власти должны быть независимыми. Занятие же лицом, представляющим одну ветвь власти, должности в рамках другой ветви власти полностью устраняет возможность независимости.

Так же в целях обеспечения объективности  принимаемых решений и эффективного выполнения своей деятельности, запрещается  членам Правительства занимать иные должности в органах государственной  власти и органах местного самоуправления.

Предпринимательской деятельностью, занятие которой запрещает часть  третья статьи 11 Закона о Правительстве, является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли  от пользования имуществом, продажи  товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными  в этом качестве в установленном  законом порядке (п. 3 ч. 1 ст. 2 ГК РФ).

Запрещается не только личное занятие  предпринимательской деятельностью, но и осуществление ее через доверенных лиц. Поэтому следует признать порочной сложившуюся практику, при которой  само должностное лицо только внешне соблюдает букву закона, но, на самом  деле, за него предпринимательскую  деятельность ведет его супруг, иной родственник или друг.

Члены Правительства так же не могут  участвовать в управлении хозяйствующим  субъектом вне зависимости от его организационно-правовой формы. В понятие «хозяйствующий субъект» входят юридические лица, предприниматели  без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства.

Согласно ч. 1 ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный  баланс или смету.

Предприниматель без образования  юридического лица может осуществлять свою деятельность только после государственной  регистрации в качестве такового.

Крестьянское (фермерское) хозяйство, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[36], представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Для обеспечения беспристрастности  при осуществлении членами Правительства  своей профессиональной деятельности, при вступлении в должность они  должны передавать в доверительное  управление принадлежащие им доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций. Под доверительным  управлением следует понимать самостоятельную  деятельность управляющего по наиболее эффективному осуществлению от своего имени правомочий собственника и (или) иных прав другого лица (учредителя управления) в интересах последнего или указанного им лица (выгодоприобретателя)[37]. На доли (вклады) подразделяется уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ. Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью. У акционерного общества, при этом, уставный капитал разделен на определенное число акций.

Порядок передачи долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций  в доверительное управление, а  так же осуществления самого доверительного управления установлен главой 53 ГК[38]. Доверительное управление имуществом члена Правительства продолжается все время пребывания его в составе Правительства Российской Федерации. Гарантом сохранности переданных в доверительное управление долей, (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций, выступает государство.

Поскольку все способы незаконного  извлечения дохода в одной норме  перечислить практически невозможно, закон устанавливает общий запрет на занятие какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. Из этого правила  есть всего лишь несколько исключений: член Правительства может заниматься преподавательской, научной или  иной творческой деятельностью.

Известно, что слова «педагог», «учитель», «преподаватель» являются синонимами, т.е. обозначают одно и то же понятие[39]. Следовательно, термины «преподавательская деятельность» и «педагогическая деятельность» следует рассматривать как тождественные или предельно близкие по значению. Педагог, преподаватель — это тот, кто занимается преподавательской и воспитательной работой[40].

В Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об  образовании»[41] установлено, что педагогическая деятельность может осуществляться:

–  в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности (ст. 48);

–  в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений (ст. 53).

В соответствии со ст. 48 Закона об образовании  индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как  предпринимательская и подлежит государственной регистрации.

Незарегистрированная индивидуальная трудовая педагогическая деятельность запрещена.

Таким образом, право на занятие  оплачиваемой преподавательской деятельностью  член Правительства РФ может реализовать  исключительно в виде сотрудничества с образовательными учреждениями, имеющими лицензию на ведение образовательной  деятельности.

Определение научной деятельности дано в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и  государственной научно-технической  политике»[42].

Под научной (научно-исследовательской) деятельностью понимается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний. При этом имеются  в виду:

1)  фундаментальные научные исследования (экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды);

2)  прикладные научные исследования (исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач).

Исходя из ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, предусматривающей свободу научного творчества, следует считать, что для занятия научной деятельностью в любой форме не требуется получения и подтверждения официального статуса научного сотрудника.

В соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона каждый член Правительства РФ независимо от ученых степеней и званий имеет право  заниматься научной деятельностью, в том числе на возмездной основе, а также заключать договоры о  совместной научной и (или) научно-технической  деятельности, организовывать научные, научно-технические, научно-просветительские общественные объединения или входить  в их состав.

Что касается понятия «иная творческая деятельность», используемого в  ст. 11 Федерального конституционного закона, то в законодательстве ее виды не определены. В литературе под творческой деятельностью  понимается деятельность человека, направленная на создание качественно новых духовных и материальных ценностей[43].

Следует иметь в виду, что члены  Правительства РФ могут реализовать  право на занятие оплачиваемой творческой деятельностью как на профессиональной, так и на непрофессиональной основе. Для этого не требуется официального статуса творческого работника. Профессиональный и непрофессиональный творческие работники равноправны  в области авторского права и  смежных прав на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу  распоряжения результатами своего труда, поддержку государства и т.д[44].

Член Правительства не имеет  права быть поверенным или представителем третьих лиц в органах государственной  власти. Представительство, по смыслу Гражданского кодекса представляет собой основанное на законе, доверенности или акте уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления осуществление одним лицом (представителем) от имени и в интересах другого лица юридических действий. Поверенным именуется сторона в договоре поручения, которая обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия

Разрешение на представительство  интересов другого лица членом Правительства  означало бы возможность использования  своего служебного положения в интересах  частных лиц.

Устанавливая запрет на использование  в неслужебных целях информации, средств материально-технического, финансового и информационного  обеспечения, предназначенных только для служебной деятельности законодатель стремится к устранению корыстной  заинтересованности в занятии поста  члена Правительства, воспрепятствованию злоупотреблениям должностным положением.

По мнению ряда авторов, под указанный  запрет подпадают также: использование  на службе, но вне служебной необходимости, не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации оргтехники, средств коммуникации; использование средств, выделенных на официальные расходы в личных целях[45].

Зачастую гонорары за публикации и  выступления являются замаскированной  формой дачи взятки. Поэтому законодатель включил получение гонораров  за публикации и выступления в  качестве члена Правительства Российской Федерации в число иных запретов.

По аналогичным причинам члену  Правительства запрещено принимать  вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха, подарки, не предусмотренные федеральным  законом ссуды от физических и  юридических лиц. Такой широкий  спектр возможных «подношений» предусмотрен во избежание попадания члена Правительства в зависимость от каких-либо организаций, граждан, группировок, влияния эмоций, чувств в отношении дарителя на принимаемые решения.

Следует согласиться с  авторами комментария к закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», полагающими, что вознаграждения считаются принятыми  в связи с исполнением должностных  обязанностей, если:

–  в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принимающего;

–  вознаграждение вручено по месту службы или во время участия гражданского служащего в мероприятиях, в которых он представляет соответствующий государственный орган;

–  даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении, действии по реализации гражданским служащим своих должностных полномочий, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществления указанных полномочий.

Следует учитывать, что ст. 575 ГК РФ допускает обычные подарки, то есть подарки, цена которых не превышает  установленных законом 5 минимальных  размеров оплаты труда.

Членам Правительства  запрещено принимать без разрешения Президента почетные и специальные  звания иностранных государств, иностранные  награды и иные знаки отличия. Бесконтрольное получение иностранных  наград дало бы возможность иностранным  государствам с помощью такого «рычага  воздействия» добиваться выгодных им решений и вызывало бы сомнения в  деятельности членов Правительства  на благо страны.