Конституционный статус правительства РФ

В случае же освобождения от должности  Председателя Правительства Российской Федерация исполнение обязанностей по этой должности одному из заместителей Председателя поручает Президент Российской Федерации на срок до двух месяцев. Как видно, Президент Российской Федерации в данном случае не связан в принятии подобного решения распределением обязанностей, установленным между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2000 г. № 834 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» В.В. Путин в связи с вступлением в должность Президента Российской Федерации возложил исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации на первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Министра финансов РФ М.М. Касьянова.

Надо признать, что закон достаточно скупо регулирует порядок исполнения обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому, говоря о правовом статусе исполняющего обязанности Председателя Правительства Российской Федерации, необходимо комплексно подходить к оценке всего нормативно-правового массива, регулирующего деятельность как Председателя Правительства Российской Федерации, так и его заместителей.

В соответствии с ч. 2 ст. 110 Конституций Российской Федерации в состав российского Правительства, кроме Председателя и его заместителей, входят федеральные министры. Для них, так же как и для других членов Правительства Российской Федерации, предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Согласно этой процедуре она назначаются Президентом Российской Федерации но предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Можно согласиться с высказанным  в литературе мнением о том, что  представляется оправданным с целью  усиления контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации создать  в нем специальную комиссию по назначению, которая бы высказывала свое мнение и рекомендации по кандидатурам членов Правительства перед их назначением[30].

Министр — это родовое название руководителей наиболее важных и  значимых органов исполнительной власти. При этом должность, с которой  ассоциируется и которой по сути является должность министра, может именоваться по-разному, в зависимости от традиции в стране. Например, в Великобритании и США, а также некоторых других государствах, часть министров именуются государственными секретарями, а в Великобритании также еще и канцлерами[31].

Процедура назначения федерального министра требует уточнения. До настоящего времени  законодатель не уточнил, в какой  именно форме осуществляется представление  Президенту Российской Федерации кандидатуры  на должность федерального министра. Видимо, это делается путем направления  Председателем Правительства Российской Федерации соответствующего письма на имя Главы государства. Напротив, присвоение так называемою «ранга министра» законом вообще не предусматривается. Если Президент Российской Федерации в целях повышения статуса государственного органа считает целесообразным наделить его руководителя полномочиями, т.е. статусом федерального министра, то в этом случае предлагалось бы именно назначать на должность министра, а не присваивать сомнительного с точки зрении закона «ранга министра» или предоставить ему возможность быть «на правах федерального министра», как, скажем, имеет место применительно к должности директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Одним из полномочий федеральных министров  как членов Правительства Российской Федерации является участие в  заседаниях Правительства с правом решающего голоса (п. 1 ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве  Российской Федерации»). Эта же статья в ч. 2 уточняет, что Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

В качестве руководителя федерального министерства, федеральный министр  осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его  ведении федеральных служб и  федеральных агентств. В этих целях  федеральный министр осуществляет следующие функции:

–  утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

–  вносит в Правительство Российской Федерации но представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

–  вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

–  вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

–  во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

–  имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

–  назначает па должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

–  назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Также достаточно актуален вопрос о  членстве должностных лиц Правительства  Российской Федерации в деятельности политических партий. Федеральный конституционный  закон «О Правительстве Российской Федерации» в качестве ограничения, связанного с пребыванием в составе  Правительства РФ, не называет членство в какой-либо партии, а лишь устанавливает запрет на занятие должностей в общественном объединении.

Федеральный конституционный закон  «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. не запрещает членам Правительства  Российской Федерации состоять в  политической партии и заниматься политической деятельностью.

Более того, существует мнение о необходимости  формирования Правительства Российской Федерации по партийному списку, а  именно: члены Правительства должны представлять интересы партий в исполнительной власти, Даже в юридической науке должности членов Правительства именуются политическими должностями. Думается, ныне существующий подход к проблеме вполне конструктивен. Законодательство о выборах скорректировало ситуацию и установило ограничения для лиц, участвующих в выборах, в связи с должностным и служебным положением. Соблюдение этих ограничений и должно явиться гарантией от возможных злоупотреблений должностного положения.

Принятие Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»»  вносит коррективы по данному вопросу[32]. Принятие этого закона направлено на уточнение права членов Правительства Российской Федерации являться членами политических партий.

Действующее законодательство устанавливает  общее правило, согласно которому граждане Российской Федерации вправе вступать в политические партии. Это же правило  действует в отношении лиц, запрещающие  государственные и муниципальные  должности, и лиц, находящихся па государственной и муниципальной  службе — они могут быть членами  политических партий.

При наличии в законодательстве приведенных выше ограничений (указанные  лица не вправе использовать преимущества своего должностного положения или  служебного положения в интересах политической партии, членом которой они являются) запрет, закрепленный в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», занимать должности в общественных объединениях, исключен как избыточный.

Ограничение снято, но остается в силе норма о недопустимости использования  членами кабинета министров преимуществ  должностного положения в интересах политических партии. Также остался еще один противовес — министры по-прежнему не могут быть связаны решениями партий при исполнении своих служебных обязанностей.

Исполнительная власть должна быть ответственна перед народом точно  так же, как и власть законодательная. В этих целях приняты поправки в Закон о Правительстве. Действующий  закон не запрещал министрам принадлежать к той или иной политической партии, но им возбранялось занимать какие-либо должности в общественных организациях, которыми являются и партии.

Решение данного вопроса находится  в исключительном ведении Российской Федерации, поскольку вытекает из положений  п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Немало вопросов вызывает статус должности  главы Правительственного аппарата. В соответствии со ст. 47 Федерального конституционного закона «О Правительстве  Российской Федерации» аппарат Правительства  Российской Федерации возглавляет  Руководитель Аппарата Правительства  Российской Федерации — Заместитель  Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр. Как видно, данный Закон вводит еще  одну так называемую «двойную» должность  члена российского Правительства, которая опять же не предусмотрена  ст. 110 Конституции Российской Федерации. Причем уже в действующей норме  просматривается очевидная юридическая  неточность. Получается, что возглавлять  аппарат Правительства может  либо Руководитель Аппарата Правительства  — Заместитель Председателя Правительства  Российской Федераций, либо только лишь некий федеральный министр. В  последнем случае должность уже  не двойная, а обычная, т.е. речь можно  вести о том, что аппарат Правительства  Российской Федерации может возглавлять, по сути дела, министр «без портфеля». При сохранении существующего подхода  к определению статуса руководителя Правительственного аппарата, видимо, не лишним было бы внести все же уточнение и наряду с должностью «Руководитель аппарата Правительства Российской Федерации — Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации» ввести должность «Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — федеральный министр», т.е. вторую так называемую «двойную» должность.

Возглавлять Аппарат Правительства  Российской Федерации должен Заместитель  Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр.

Важным направлением совершенствования  системы исполнительной власти в  России является уточнение правового  статуса членов российского Правительства, одним из которых согласно действующему законодательству может быть федеральный  министр, который как такового министерства не возглавляет, или как принято  говорить министр «без портфеля». В  отличие от постсоветской России, где такая должность является новшеством, во многих демократических  государствах она давно признается нормой и на практике имеет весьма широкое распространение, когда  речь заходит о членстве в Правительстве.

Заметный интерес представляет определение положения министра «без портфеля» среди членов российского  Правительства. Министр «без портфеля»  иногда характеризуется как должностное  лицо, возведенное в ранг министра, которое является членом Правительства  с правом решающего голоса на заседаниях Правительства[33]. Думается, что с таким подходом вряд ли можно согласиться. Следует четко разграничивать конституционно-правовой статус федеральное министра и статус лица, возведенного в ранг министра, как специальный административный статус отдельных должностных лиц в системе исполнительной власти.

В юридической литературе высказывалось  мнение, что Конституция Российской Федерации 1993 г., сократит число должностных  лиц, входящих в состав Правительства  Российской Федерации, установила, что  его члены должны быть в ранге. Не ниже федерального министра. При этом отмечается, что па практике в состав Правительства Российской Федерации включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства Российской Федерации[34]. В качестве таких лиц названы, в том числе, министры «без портфеля».

Исключительно важным представляется вопрос о компетенции министра «без портфеля». В большинстве случаев  назначения на соответствующую должность  цель ее учреждения не уточнялась, а  компетенция не определялась. С таким  подходом вряд ли можно согласиться. Складывается впечатление, что нередко  должность специально учреждалась  под конкретную персоналию, обычно достаточно известного в стране политика, а не с целью решения той  или иной социально значимой проблемы. В свое время такие назначения получали известные в прошлом  политики — Р.Г. Абдулатипов, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, Е.Г. Ясин. С их уходом незамедлительно упразднялись и соответствующие должности. Министерские должности обеспечивали политикам высокий представительский статус членов Правительства Российской Федерации. Однако а последнее время положение стало изменяться. Имеется в виду введение должности министра «без портфеля» для решения определенной задачи, исходя из которой определяется его компетенция. Например, Указом Президента от 25 ноября 2000 г. № 1944[35] должность министра Российской Федерации была введена с целью координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. В качестве дополнительного аргумента в пользу оправданности введения данной должности служит то, что после ее освобождения первоначально назначенным В.В. Елагиным, бывшим губернатором Оренбургской области, данная должность не была упразднена. Ее на основании Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 2002 г. № 1298 занял С.В. Ильясов. Известен даже случай, когда должность министра «без портфеля» сначала вводилась и лишь потом замещалась. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 октября 2001 г. № 1232 должность министра была введена с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики. И лишь позднее, Указом Президента Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 1411 на нее был назначен В.Ю. Зорин. Причем в последних случаях едва ли не впервые полномочия министров «без портфеля» были прописаны весьма подробно.