Конституционный статус правительства РФ

Общие функции — это всеобщие, типичные способы информационного  взаимодействия между субъектами и  объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая  функция объективно необходима. Они  отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно  отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т.д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда  закрепляется структурно, т.е. создаются  особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и  т.д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные»  функции — это всего лишь научная  абстракция, а в реальной жизни  определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни  конкретизируются, приобретают специфические  черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный  контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды  серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют  конкретным содержанием, обусловливают  многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей  функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями  одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего  их субъекта. Каждая часть активно  взаимодействует с целым, а также  с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных  функций.

Следует различать три группы общих  функций: 

I.  Ориентирование системы:

–  прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);

–  анализ (обработка и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а в последствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия);

–  планирование (определение направлений, целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);

–  нормативное регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);

–  методическое руководство. 

II.  Обеспечение системы:

–  кадровое обеспечение;

–  материально-техническое обеспечение;

–  финансовое обеспечение;

–  организационно-структурное обеспечение (создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.);

–  информационное обеспечение;

–  правоприменительное обеспечение.  

III.  Оперативное руководство системой:

–  непосредственное регулирование деятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т.д.);

–  учет (систематический сбор сведений);

–  контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);

–  оценка (всей работы, отдельных работников; выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).

Осветив функциональную природу  деятельности исполнительной власти, мы раскрыли ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким  образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через  перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции  органов исполнительной власти (государственной  и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных  органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции  структурных единиц.

власть правительство  исполнительный

 

 

§2. Органы исполнительной власти: понятие и система

Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной  деятельности по ее практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно звену государственно-властного  механизма, построенному на началах  разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно — государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной.

Соответственно органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного  права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное управление как самостоятельный вид деятельности государства по реализации своих задач и функций имело специального, конституционно закрепленного субъекта.

Теперь конституционные нормы  содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Республики, входящие в состав РФ самостоятельно устанавливают систему республиканских  органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст. 99 Конституции Республики Татарстан[4] записано, что Кабинет Министров Республики — Правительство — является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики.

В уставах краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы  исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», часто содержит упоминания об «исполнительных органах»[5], о «государственных органах управления».

Наконец, Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г.[6] допустил возможность использования в одном значении терминов «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Представляется, что в таком же значении могут характеризоваться и все органы исполнительной власти, включая федеральные.

Очевидно, что во всех случаях речь идет об одном и том же, а именно — о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. тех государственных  органах, в чью компетенцию входит практическая реализация ее задач, функций  и полномочий. Используя современную  конституционную терминологию, мы говорим  в подобном смысле о субъектах  исполнительной власти или же, что  по своей сути адекватно — об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

При этом, однако, следует учитывать, что исполнительными по своей  сути являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами  государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью государственных предприятий  и учреждений, а также общественных объединений.

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся  к выяснению понятия и признаков  органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем:

1.  По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне РФ и ее субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительных органах), В то же время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. По смыслу же ст. 110 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют.

2.  Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функции исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.

3.  Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, — наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой  акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, но предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно  негативно — юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

4.  Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные учреждения и предприятия. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).

На существующих сейчас государственных  предприятиях и в государственных  учреждениях также в определенном объеме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация  завода), чья компетенция реализуется  в целях «самоорганизации», т.е. в  интересах нормальной работы предприятия, учреждения.

Следует учитывать, что в стране действует множество общественных организаций, имеющих собственные  исполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций.

Их чисто внутриорганизационные  полномочия выводят их из числа органов  исполнительной власти в их государственно-правовом понимании.

5.  Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).

6.  Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (например. Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность.