Конституционный статус правительства РФ

В ее рамках исполнительные органы совершают  юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности.

7.  Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительными органами не являющиеся.

8.  Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.

9.  Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ, либо по представлению глав администрации краев, областей и т.п. соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие  черты, совокупность которых позволяет  получить необходимое представление  об административной правосубъектности органов исполнительной власти (исполнительных органов), или же органов государственного управления.

Орган исполнительной власти — структурное подразделение  государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое  специально для повседневного функционирования в системе разделения властей  с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами  жизни общества.

В Конституции РФ ничего не говорится о системе федеральных  органов исполнительной власти. Однако она определена в указах Президента РФ, согласно которым установлена  система федеральных органов  исполнительной власти, включающая Правительство  РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти: федеральные службы, федеральные  агентства[7].

Создание федеральных  органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о  федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленных за ним  Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных  органах исполнительной власти —  Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральные  министры назначаются на должность  и освобождаются от должности  Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Назначения на должность  и освобождение от должности руководителей  федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ, осуществляется Правительством РФ[8].

§3. Место Правительства  Российской Федерации в системе  разделения властей

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона РФ «О Правительстве  Российской Федерации» Правительство  Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации[9].

Конституция РФ вверяет Правительству  реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных  и независимых ветвей государственной  власти.

Правомерно поэтому обозначить статус Правительства как высшего  органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку ст. 1 Закона о Правительстве. В этой статье Правительство РФ названо  высшим исполнительным органом государственной  власти РФ и подчеркивается, что  оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство  является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство  отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом, Правительство РФ осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого  слова[10].

Статус Правительства РФ, осуществляющего  исполнительную власть, более четко  можно определить, рассматривая его  взаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами.

Закон о Правительстве РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ провозглашает, что Президент РФ обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов  государственной власти. Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и  внешней политики, что обусловливает  обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент  Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее, оказывает  решающее влияние на его деятельность, так как от него, в конечном счете, зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства  и всей системы федеральных органов  исполнительной власти. Президент вправе контролировать деятельность Правительства  и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Отметим также особые полномочия Президента РФ в отношении федеральных органов  исполнительной власти, ведающих вопросами  обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением  чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые в ст. 32 Закона о Правительстве  РФ, и некоторых других федеральных  органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководители федеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФ в качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФ координировать деятельность этих органов.

Указами Президента РФ об утверждении  Положения о Государственном  Совете Российской Федерации[11], об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе[12] определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтами президентской власти.

Государственный Совет, в частности, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной  власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений  и распоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информацию Правительства  Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. В функции  полномочного представителя Президента в федеральном округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.

В свою очередь Правительство приняло  постановление о взаимодействии Правительства Российской Федерации  и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями  Президента в федеральных округах[13].

Во взаимоотношениях с Федеральным  Собранием, представляющим законодательную  ветвь государственной власти, Правительство  руководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций.

Отношения Правительства с палатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106 Конституции. Более  подробно процедуры осуществления  контактов палат и Правительства  определены в главе VI Закона о Правительстве  РФ (ст. 36-41), Регламентом Государственной Думы[14], Регламентом Совета Федерации[15] и Регламентом Правительства Российской Федерации[16].

Контакты Правительства с палатами Федерального Собрания осуществляются по следующим основным линиям:

1)  Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства;

2)  Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства вправе поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству;

3)  Правительство, являясь субъектом законодательной инициативы, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, а Государственная Дума согласно ст. 104 Конституции обязана посылать на заключение Правительства законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов и другие законопроекты, если они предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;

4)  Правительство РФ может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах;

5)  Правительство РФ назначает официальных представителей для представления в палатах внесенных им законопроектов, а также своих полномочных представителей в палатах Федерального Собрания;

6)  члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат;

7)  Правительство разрабатывает проект федерального бюджета, вносит его в Государственную Думу и участвует в согласительных процедурах и обсуждении бюджета, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также представляет необходимую информацию Счетной палате Российской Федерации;

8)  Федеральное Собрание вправе контролировать деятельность Правительства по вопросам исполнения бюджета, а также по другим вопросам, если об этом специально упомянуто в федеральном законе. Закон о Правительстве РФ устанавливает обязанность членов Правительства РФ присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 38); рассматривать письменные обращения комитетов и комиссий палат и сообщать им о принятых мерах в согласованные сроки (ст. 40). В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[17] Правительство Российской Федерации и его члены обязаны рассматривать запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также парламентские запросы и представлять на них ответы в согласованные сроки.

В Законе о Правительстве РФ (ст. 42) определены основы взаимоотношений  Правительства и органов судебной власти, указано, что Правительство  в пределах своих полномочий обеспечивает финансирование судов только из федерального бюджета и возможность полного  и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным  законом. Правительство обязано  обеспечивать исполнение судебных решений[18].

При рассмотрении взаимоотношений  Правительства Российской Федерации  с судебной властью следует учитывать  возможность судебного контроля за законностью его нормативных и ненормативных правовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации вправе в соответствии со ст. 125 Конституции РФ решать вопрос о том, соответствует ли нормативный правовой акт Правительства Конституции.

В случае признания неконституционным акта Правительства Российской Федерации, Президенту Российской Федерации поручается не позднее двух месяцев со дня принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации отменить такой акт.

Отметим также, что Правительство  Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о конституционности  федерального закона или соответствующего нормативного акта субъекта Российской Федерации.

Нормативные и ненормативные акты Правительства Российской Федерации  могут быть оспорены в Верховном  суде Российской Федерации (см. ст. 27, 245-285 ГПК Российской Федерации), в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (см. ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах  в Российской Федерации», статьи 34, 189-201 АПК Российской Федерации).

Глава II. Формирование и  структура Правительства Российской Федерации. Распределение обязанностей и особенности правового статуса  членов Правительства

§1. Формирование, структура  Правительства РФ и распределение  обязанностей в составе Правительства

Конституция РФ предопределяет коллегиальный  состав Правительства РФ и, следовательно, коллегиальную форму принятия им наиболее важных решений.

Статья ПО Конституции Российской Федерации закрепляет положение  о том, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства  Российской Федерации и федеральных  министров. Состав Правительства Российской Федерации зависит от структуры  федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Правительство возглавляет его  Председатель.

Состав Правительства РФ определен  в ст. 6 Законом о Правительстве. Все лица, входящие в состав Правительства  именуются членами Правительства. Порядок назначения на должность  и освобождения от должности членов Правительства, ограничения, связанные  с пребыванием в составе Правительства  подробно регламентированы статьями 7-11 Закона о Правительстве, а также  статьями 111, 112, 116, 117 Конституции РФ.