Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации

      Самостоятельной проблемой, связанной с погашением государственных долговых обязательств в широком смысле слова, является порядок исполнения решений судов о взыскании средств с бюджетных счетов в случае, если ассигнования на погашение долговых обязательств не были включены в состав расходов бюджета. Согласно статьям 286-287 БК размер средств, списываемых со счета бюджета по решению судов, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств. Учитывая, что все бюджетные средства имеют своего получателя, эта формулировка означает, что списание средств со счетов бюджета по решению суда (если только речь не идет о предусмотренных, но не исполненных бюджетных ассигнованиях) практически невозможно. Указанные нормы превращают в фикцию закрепленный Гражданским кодексом принцип ответственности государства по своим обязательствам, что подрывает доверие кредиторов к государству и негативно сказывается на его способности привлекать заимствования. С другой стороны, лишение бюджета всякого иммунитета при определенной критической массе долговых обязательств может сделать невозможным реализацию государством своих функций.

      Поэтому представляется целесообразным выработать разумный компромисс путем внесения симметричных изменений в БК и Гражданский кодексы, предусматривающих, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например, 10%) подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра. Не погашенные в течение года ввиду исчерпания лимита списаний требования кредиторов переносятся на следующие годы вплоть до полного погашения.

      Тем самым в случае превышения некоторого критического порога госдолга автоматически применяется отсрочка исполнения долговых обязательств по заранее известным для кредиторов правилам. 

Глава 3. Ответственность государства по деликтным обязательствам. 

3.1. Ответственность за вред, причиненный актами, не соответствующими закону или иному правовому акту, незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. 

     Вопросу об ответственности государства за незаконные акты власти посвящена статья 53 Конституции Российской Федерации, которая гласит: "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц"⁴⁰.

    Ответственность органов власти закреплена также в ГК РФ (статьи 16 и 1069), в Таможенном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, в Законе Российской Федерации и других законодательных актах.

    Например, ч.6 ст. 6 Таможенного кодекса гласит, что, государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликование нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено настоящим Кодексом, а также вследствие недостоверности информации, предоставленной таможенными органами за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации⁴¹.

    В статье 16 ГК РФ говорится, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием; в статье 1069 предусматривается, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

    Судами рассматривается значительное количество дел о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями и решениями налоговых, таможенных органов; а также иных государственных органов и их должностных лиц.

      Правовой статус органа государственного управления в теории права описывается, как правило, через понятие компетенции, представляющей собой совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает полномочия по осуществлению власти, участию в управленческих отношениях, в том числе и право издавать акты. Второй элемент подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия⁴². Акт государственного органа, изданный по вопросу, не относящемуся к предмету его ведения, признается принятым с нарушением компетенции, установленной законом, то есть с нарушением закона. Компетенция каждого органа государственной власти и местного самоуправления закрепляется в нормативном акте соответствующего уровня.

      Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в сфере административного управления, которые могут порождать рассматриваемое деликтное обязательство, закон не содержит. В силу этого ими могут быть любые акты управления при условии, что они обязательны для исполнения и приняты соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции). Если вред причинен хотя бы и действиями указанных лиц, но вне реализации ими своих властных функций, возникающее при этом обязательство подчиняется общим правилам о деликтной ответственности. Так, с юридической точки зрения не будет иметь никакого значения, кому принадлежит автомашина, сбившая пешехода, - физическому лицу, коммерческой организации, местной администрации или правительству, поскольку все они, как владельцы источника повышенной опасности, будут отвечать на равных условиях⁴³.

      В связи с определенными в ст. 16 и 1069 ГК РФ положениями о гражданско-правовой ответственности государства основной вопрос, подлежащий разрешению, – определен ли в указанных нормах общий или специальный состав гражданского правонарушения. От этого, в частности, зависит разрешение вопроса, всегда ли ответственность государства по ст. 1069 ГК наступает при наличии вины.

      п.2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что гражданская ответственность за причинение вреда наступает при наличии вины лица, причем действует презумпция виновности. В то же время, законом могут быть установлены случаи возмещения вреда при отсутствии вины причинителя вреда.

    Можно обратить внимание на то обстоятельство, что статья 1069 ГК РФ помещена в параграфе 1 главы 59 ГК РФ "Общие положения о возмещении вреда", свидетельствует о необходимости применения общих правил о гражданском деликте, в том числе и ответственности за вину. Государство, его субъекты и муниципальные образования выступают по таким делам на равных началах и не пользуются властными полномочиями. Однако нет запрета, по которому специальная норма не должна находиться в том же параграфе (той же главе), что и общая. В данном случае необходимо обращать внимание не на место размещения той или иной статьи в структуре нормативного акта (что безусловно важно, но не носит определяющего характера), а на существо отношений, изучаемыми нормами регулируемых, в их системной связи с другими нормами права.

    С.М. Корнеев указывает, что “закон не содержит каких-либо оговорок, касающихся ответственности за вред, причиненный публичной властью. Из этого следует, что данная ответственность строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда – органа власти или должностного лица, которая предполагается (п.2 ст. 1064 ГК)⁴⁴.

      Другую позицию занимает А.П. Сергеев. Он, в частности, считает, что нормы ст. ст. 1069–1071 ГК РФ следует рассматривать как специальный деликт – вред, причиненный органами власти: Упоминая о возникновении ответственности при наличии вины, он оговаривает: “Виновными должны предполагаться любые действия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что в данном случае вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершало”⁴⁵.

    К вопросу, требуется ли предварительное судебное признание недействительным акта (действия, бездействия) государственного органа, имеются два подхода.

    Одна точка зрения заключается в том, что предъявлению такого иска должно предшествовать решение суда (а если обжалование акта осуществлялось в административном порядке, то решение соответствующего административного органа) о признании акта недействительным либо о его отмене. Такой подход основан на статье 13 (абз. 2) ГК РФ, которая гласит, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

          Другая позиция заключается в том, что вред возмещается независимо от предварительного судебного признания акта недействительным.

    В статьях 16 и 1069 ГК РФ имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов. Основанием для него является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении причиненного им вреда (убытков). Установив, что правовой акт незаконен, а также другие необходимые основания для возмещения причиненного его изданием вреда, суд должен независимо от признания акта недействительным удовлетворить требование о возмещении вреда⁴⁶.

    Правомочия суда поступить таким образом основаны на статье 120 Конституции, в силу которой суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

    Вместе с тем необходимо отметить, что на практике арбитражные суды принимают и рассматривают иски о возмещении вреда независимо от того, имеется ли судебное решение о признании административного акта недействительным или нет.

      Так, ЗАО "Киви" обратилось в арбитражный суд Челябинской области с иском к ООО "Дюна", Управлению юстиции администрации Челябинской области, Федеральному казначейству по Челябинской области, Министерству финансов РФ о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями судебных приставов - исполнителей.

      Решением от 21 июня 1999 г. с Министерства финансов Российской Федерации в пользу ЗАО "Киви" взыскано 11495 руб. 08 коп. Постановлением апелляционной инстанции от 11 августа 1999 г. решение суда оставлено без изменения.

      Орган федерального казначейства обжаловал в кассационную инстанцию решение суда и постановление апелляционной инстанции со ссылкой на неправильное применение судом статей 1064 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также на то, что судом не учтено, что ЗАО "Киви" не обжаловались акт изъятия имущества, акт оценки арестованного имущества, акт уценки этого же имущества, что свидетельствует о согласии истца с действиями судебного пристава - исполнителя.

      Как следует из материалов дела, судебным приставом - исполнителем возбуждено исполнительное производство по исполнительному листу No.010494 на взыскание с ЗАО "Киви" в пользу ТОО ТКП "Челябметаллургстрой" 25326 руб. В ходе исполнения судебного акта судебным приставом - исполнителем было произведено изъятие имущества, принадлежащего должнику, которое в дальнейшем было реализовано ООО "Дюна", имевшим для этого соответствующие полномочия.

      Судом первой инстанции установлено, что исполнительные действия произведены судебным приставом - исполнителем с нарушением статей 45, 46, 51 Федерального закона "Об исполнительном производстве" (изъятие имущества без его ареста), статьи 52 (оценка имущества), статьи 54 (порядок и срок реализации имущества).

      Судом определено, что изъятое имущество, стоимостью 22024 руб. 20 коп. реализовано за 7848 руб. 54 коп., в результате чего у истца возникли убытки в сумме 11495 руб. 08 коп.

      В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального  закона "О судебных приставах" судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. Суд счел, что довод заявителя о том, что ЗАО "Киви" не обжаловало акты судебного пристава - исполнителя и, следовательно, не имеет права на возмещение вреда, отклонен судом, так как признак противоправности деяния лицом, причинившим вред, входит в предмет доказывания и устанавливается судом в каждом конкретном случае при рассмотрении иска. Закон не устанавливает обязательности наличия преюдициального судебного акта, устанавливающего противоправность действий лица, причинившего вред⁴⁷.

      Важным условием наступления ответственности по ст. 1069 ГК РФ является наличие ущерба и причинно-следственной связи между деянием государственного органа или его должностного лица и ущербом, причем бремя доказывания убытков и причинно-следственной связи между незаконными действиями государственных органов и убытками лежит на истце. На это неоднократно указывал Президиум Высшего арбитражного суда РФ.⁴⁸