Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации

      Нужно также учесть, что все средства бюджета имеют целевое назначение, в связи с этим нельзя распространять на вышеназванные бюджетные счета «нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», а необходимо руководствоваться «особенностями данных субъектов», вытекающими из закона.

     Таким образом, возникла коллизия с учетом того, что Закон № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» никаких преимуществ должнику – Государству не предоставляет, а Бюджетный кодекс установил иммунитет бюджетных средств.

     Постановлением Правительства РФ № 143 от 22 февраля 2001 г. (с небольшими изменениями действует до настоящего времени), утверждены «Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета»²⁸.

     Этими Правилами установлена процедура исполнения судебных решений принципиально иная, чем это предусмотрено Законом РФ «Об исполнительном производстве», а именно:

     - участие службы судебных приставов-исполнителей вообще не упоминается

     - принудительное исполнение судебных решений вообще не предусмотрено

     - гражданам-взыскателям предписывается сдать исполнительные листы в органы федерального казначейства, которые не являются органами принудительного исполнения судебных решений.

     И, наконец, - статьей 135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»²⁹ установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации службой судебных приставов не производится.

      Статья 135.

      Установить, что исполнение судебных актов по искам к РФ, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства, службой судебных приставов не производится.

      Таким образом, можно сделать вывод о том, что используя приемы законодательной техники, включая дефинитивные нормы в текст закона или наоборот, оставляя их за рамками нормативного акта, избегая употреблять определенные категории или принимать специальные законы, государство способно проводить свою волю и создавать для себя наиболее льготный режим по сравнению с иными субъектами права, который близок близок по своему содержанию иммунитету. 

Глава 2. Ответственность государства по обязательствам из договора. 

      Необходимость участия государства в гражданском обороте не вызывает сомнения. Обладая значительным имуществом на праве собственности, государство вынуждено управлять им, вступая в гражданско-правовые сделки. Государство может совершать любую сделку, кроме сделок со специальным субъектным составом (например, оно не может выступать в роли потребителя в договорах розничной купли-продажи, бытового подряда, в роли доверительного управляющего, участника договора коммерческой концессии). Довольно часто государство выступает как участник сделок при эмиссии и обращении ценных бумаг. Приобретая права и обязанности по сделке, государство одновременно становится субъектом ответственности. Но двойственное положение данного субъекта (суверена и частного лица) позволяет государству, используя приемы законодательной техники избежать равной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств.

      Примером сказанному может служить ситуация, касающаяся эмиссии государственных займов (облигаций) и ответственности государства за выплаты по ним перед облигационерами.

      С точки зрения финансового законодательства эта ситуация усложняется и запутывается. Во-первых, государство считает себя вправе эмитировать облигации в самых различных формах - «казначейских векселей», «казначейских обязательств», «золотых сертификатов Минфина», «жилищных сертификатов» и т.д. - иногда намеренно не используя понятия облигации с целью вывести соответствующие правоотношения из-под действия гражданского законодательства о договоре займа.

      Во-вторых, согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29.07.1998г. № 136-ФЗ³⁰, рассматривающего такие отношения как финансово - правовые (публично - правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти управомочены утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций «в форме нормативных правовых актов», а не в форме типовых условий договора присоединения (ст.428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменять и (или) «дополнять» содержание таких «нормативных правовых актов» (ч.2 ст.12 названного Федерального закона), тем самым обходя на «законном основании» установленный гражданским кодексом запрет (который, кстати, в общем виде содержится даже в абз. третьем п.2 ст.98 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

      В-третьих, п.2 ст.2 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» устанавливает, что «исполнение обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по указанным в настоящей статье ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации и муниципальной казны в соответствии с законом или решением о бюджете соответствующего уровня на соответствующий финансовый год». Поэтому отсутствие в бюджете средств на погашение займа тоже становится «законным основанием» для отказа в удовлетворении требований заимодавцев - облигационеров³¹.

      Для подтверждения обязанности полной компенсации облигационерам по ранее выпущенным государством целевым облигациям потребовалось принятие специального Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» от 01.06.1995 № 86-ФЗ³², в соответствии с которым погашение указанной задолженности должно производиться исходя из средств, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете (то есть только при их наличии, что отнюдь не гарантировано) и с учетом установленного этим Законом 10-летнего срока исковой давности по требованиям облигационеров.

      С точки зрения гражданского права государственные займы являются добровольными (п.4 ст. 75 Конституции Российской Федерации, п.2 ст.817 ГК РФ), они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским (частным), а не финансовым (публичным) правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско-правовом договоре - договоре государственного займа (п. 1 ст. 817 ГК РФ), представля.ющий собой частный случай общего запрета одностороннего изменения условий заключенного договора (статьи 450 - 452 ГК РФ).

      Высший Арбитражный суд по данному вопросу выразил такую позицию:

      Так, закрытое акционерное общество "Инвест Консалт" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Министерству финансов Российской Федерации, Главному управлению федерального казначейства при Министерстве финансов Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации о взыскании 95000 рублей долга по государственным краткосрочным бескупонным облигациям, 12863 рублей 90 копеек процентов по договору займа и 17958 рублей 40 копеек процентов за пользование чужими денежными средствами.

      Всего цена иска составила 125822 рубля 30 копеек.

      По ходатайству истца к участию в деле в качестве одного из ответчиков привлечено Правительство Российской Федерации.

      Решением от 23.02.2000 в иске к Министерству финансов Российской Федерации, Центральному банку Российской Федерации и Правительству Российской Федерации отказано; в отношении Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации производство по делу прекращено в связи с тем, что оно не является юридическим лицом.

      Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 04.05.2000 решение оставил без изменения.

      В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предлагается указанные судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение.

      Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

      Как следует из материалов дела, ЗАО "Инвест Консалт" является законным держателем государственных краткосрочных бескупонных облигаций выпуска 21117 номинальной стоимостью 95000 рублей со сроком погашения облигаций 24.02.99.

      В связи с непогашением спорных облигаций в установленный срок и предъявлен настоящий иск.

      Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды первой и кассационной инстанций исходили из того, что правоотношения сторон по данному спору регулируются не только гражданским, но и бюджетным законодательством.

      Порядок, способы и источники финансирования указанных ценных бумаг установлены Федеральным законом от 29.12.98 N 192-ФЗ "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики".

      Действуя в пределах своей компетенции и учитывая цели экономической политики, Правительство Российской Федерации издало Постановления от 17.08.98 N 980 "Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг", от 25.08.98 N 1007 "О погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 года и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 года", распоряжение от 12.12.98 N 1787-р "О новации по государственным ценным бумагам", которыми изменен порядок погашения облигаций: погашение должно производиться путем зачисления средств на специальный инвестиционный банковский счет, операции по которому в настоящее время приостановлены до окончания реструктуризации государственных краткосрочных облигаций, что, по мнению первой и кассационной судебных инстанций, исключает возможность удовлетворения требований их держателей, не выразивших согласия на обмен государственных ценных бумаг, о взыскании по ним денежной задолженности.

      Такой вывод судами сделан без учета следующих обстоятельств.

      Отношения между ЗАО "Инвест Консалт" и Министерством финансов Российской Федерации, выступающими при эмиссии облигаций от имени Российской Федерации, являются отношениями по договору государственного займа.

      Указанные отношения регулируются нормами пунктов 2, 3, 4 статьи 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающими, что государственные займы являются добровольными; договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Одностороннее изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается.

      Изменение этих условий возможно только по соглашению сторон.

      Не допускается в одностороннем порядке и новация обязательства, поскольку согласно пункту 1 статьи 414 Гражданского кодекса Российской Федерации замена первоначального обязательства другим возможна только по соглашению сторон.

      Судами не исследовались вопросы о существовании фактически или юридически введенного моратория, обоснованности его введения и сроке действия.

      При новом рассмотрении дела суду следует также выяснить, не проводилась ли в последующем новация обязательств по согласованию с ЗАО "Инвест Консалт"³³.

      Кроме того, публичным законодательством запутан вопрос о субъекте эмиссии и тем самым - о субъекте ответственности по государственным займам. С одной стороны, в ст. 15 Федерального Конституционного Закона «О Правительстве РФ»³⁴ и в п.1 ст.101 БК указано, что «управление государственным внутренним долгом» РФ осуществляется федеральным правительством, что как будто бы делает именно его ответственным за выплаты по этому долгу.

      С другой стороны, ст. 165 Бюджетного кодекса установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг выступает федеральное министерство финансов, которое и осуществляет затем управление государственным внутренним долгом «в порядке, установленном Правительством РФ». Это же правило по сути воспроизведено и в п. 3 ст. 2 ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», согласно которому эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает «федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета», то есть федеральное министерство финансов.