Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации

            Арбитражный суд первой инстанции г. Москвы, рассмотрев дело по иску Компании Лэмбтон Лимитед к Минфину России на сумму более 6 млн. долларов США, в своем решении указал, что считает исковые требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

      В данных спорных взаимоотношениях в качестве субъекта гражданского права выступала Российская Федерации (ст. 124 ГК РФ), а не Министерство финансов РФ.

      Минфин России выступал заемщиком согласно Условиям выпуска ВГОВЗ от имени Российской Федерации, а не от себя лично (п.2 ст. 120 ГК РФ), доказательств дачи поручения Правительством РФ Министерству финансов РФ на право представления интересов Правительства РФ в арбитражном суде по настоящему спору суду не представлено.

      Согласно ст. 126 ГК РФ, именно Российская Федерация отвечает по своим обязательствам, спорные облигации являются внутренним государственным долгом Российской Федерации, погашение которого регулируется бюджетным законодательством РФ и производится за счет средств казны Российской Федерации. Минфин России не может нести ответственность от имени Российской Федерации и за нее. Факт невыделения Минфину России как органу, исполняющему федеральный бюджет, в 1999 г. и 2000 г. средств на погашение спорных облигаций подтвержден Федеральным законом о бюджете на 1999 г. и Постановлением Правительства РФ от 29.11.99 No. 1306 "О новации облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа III серии", в соответствии с которым выплата денежных средств в оплату стоимости спорных облигаций не предусмотрена.

      Таким образом, надлежащим ответчиком в данном деле является Российская Федерация в лице Правительства, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" от 31.12.97 No.2-ФКЗ, а Минфин России мог быть привлечен к участию в деле в качестве другого ответчика³⁵.

      В таких условиях, к сожалению, не приходится говорить об особой надежности государства как должника - заемщика (как и выпускаемых им ценных бумаг).

     Следующая проблема также непосредственно связана с разделяемой судебной практикой теорией самостоятельной правосубъектности органов государства. Эта проблема касается также и субсидиарной ответственности государства. Государство участвует в гражданских правоотношениях, как правило, посредством выступления в гражданском обороте от ее имени субъектов, наделенных правами юридического лица.

     В соответствии со ст.3 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 № 60-ФЗ³⁶ государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение.

     А также в ст.72 Бюджетного кодекса РФ установлено, что государственный или муниципальный контракт - договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

     Исходя из вышеизложенных норм мы видим, что и государственные органы и бюджетные учреждения выступают от имени Российской Федерации. В своей практической деятельности государственные учреждения и казенные предприятия, действуя на самом деле от имени казны вступают в обязательства от собственного имени, а не от имени государства - казны.

      Вступление соответствующих субъектов в гражданские правоотношения от своего имени в тех случаях, когда речь идет именно об участии казны в гражданском обороте, «завуалировывает» истинного субъекта данных правоотношений и субъекта, который должен нести гражданско-правовую ответственность при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых на себя обязательств³⁷.

      Поскольку, учреждения — это самостоятельные юридические лица, публично-правовое образование в случае недостаточности денежных средств несет по их обязательствам только субсидиарную ответственность. До привлечения публично-правового образования к ответственности необходимо установить, были ли выделены учреждению из бюджета необходимые денежные средства. Поскольку, учреждение — это некоммерческая организация, а некоммерческие организации несут ответственность только при наличии своей вины (п.1 ст.401 ГК РФ), в случае недостаточного финансирования, а также если у данного учреждения нет собственных доходов от разрешенной ему предпринимательской деятельности, в его действиях, по мнению судов, нет вины, следовательно, ответственность учреждения исключается, а потому исключается и субсидиарная ответственность самого государства.

     Таким образом, по смыслу данного разъяснения судам необходимо устанавливать: 1) полноту финансирования учреждения; 2) обладает ли данный орган правом оказания платных услуг; 3) есть ли у него средства от оказания таких услуг³⁸.

     Так, МУП «Коммунальные тепловые сети» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к профессиональному училищу № 25 города Вольска Саратовской области, Министерству образования Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации о взыскании 279 525 руб. 67 коп. Задолженности по оплате тепловой энергии согласно договору от 01.01.94 № 42.

     Решением от 05.06.01 иск удовлетворен за счет Министерства образования Российской Федерации на том основании, что министерство является учредителем училища и в соответствии с п.2 ст.120 Гражданского кодекса российской Федерации несет субсидиарную ответственность в связи с отсутствием надлежащего финансирования лицея из федерального бюджета. В отношении училища и Министерства финансов РФ в иске отказано.

     Постановлением апелляционной инстанции от 13.08.01 решение оставлено без изменения.

     В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного суда РФ предлагается указанные судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение.

     Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

     Как видно из материалов дела, между предприятием и училищем заключен договор от 01.01.94 № 42 на пользование тепловой энергией. Задолженность за потребленную тепловую энергию составила 279 525 руб. 67 коп., что подтверждается актами сверки и ответчиками не оспаривается.

     Договорные обязательства должника по оплате потребленной тепловой энергии в полном объеме выполнены не были, в связи с чем предъявлен настоящий иск.

     Согласно ст.120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

     В пределах своей уставной правоспособности учреждения могут заниматься деятельностью, приносящей доход. Право на занятие ею должно быть закреплено в учредительных документах.

     Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ предусмотрено, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельностью, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

     Уставом училища предусмотрено указанное право (пункты 1.4, 2.2, 4.5, 6.3, 6.9, 6.12, 6.15, 6.16).

     Следовательно в случае образования задолженности при недостаточном бюджетном финансировании на ее погашение могли быть направлены денежные средства, получаемые училищем от деятельности, приносящей доходы. Кроме того, на доходы от такой деятельности училище могло приобрести имущество и распоряжаться им самостоятельно.

     Таким образом, основной должник на стадии рассмотрения дела не может быть освобожден от ответственности при нарушении договорных обязательств.

     Правилами взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22.02.01 № 143, установлен порядок взыскания с должников названных средств.

     Поэтому в случае недостаточности у должника денежных средств и другого имущества, приобретенных от деятельности, приносящей доходы, требование может быть предъявлено к субсидиарному должнику.

     При таких обстоятельствах состоявшиеся по делу судебные акты подлежат отмене как принятые по недостаточно исследованным материалам и с неправильным применением норм материального права, а дело - направлению на новое рассмотрение³⁹.

     Следует также отметить, что субсидиарный характер ответственности государства в лице главных распорядителей бюджетных средств по искам к получателям бюджетных средств, независимо от того, выступают последние органами государства или государственными учреждениями в закреплен и в Правилах взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.

     В случаях же, когда государственный орган выступает стороной в сделке ни о какой субсидиарной ответственности государства, как и ни о каком наличии или отсутствии вины в действиях органа государства, вести речь нельзя и необходимо устанавливать вину не органов публично-правового образования, а самого этого образования, которое несет непосредственную ответственность по действиям своих органов. Представляется, что ответчик по данной категории дел — само публично-правовое образование, а потому иск предъявляется не к органу государства, а к самому государству.

     В п.3. ст. 125 ГК РФ закреплена возможность участия в гражданском обороте от имени государства - казны не только государственных органов, но и других субъектов, в частности учреждений, иные юридических лиц и граждан.

     Поэтому при разрешении вопроса о непосредственной ответственности государства по обязательствам, заключенным от его имени, в принципе не должно иметь значения, кем конкретно - учреждением, иным юридическим или физическим лицом - она была представлена в гражданских правоотношениях. Важно только, чтобы соответствующий субъект, действующий от имени государства, был наделен для этого всеми необходимыми полномочиями.

     В таких случаях субъект, вступающий в гражданские правоотношения с государством, должен иметь возможность предъявлять соответствующие требования к государству и получать удовлетворение непосредственно от государства, а не от субъектов, которые в гражданском обороте выступают от ее имени. И именно оно должно нести непосредственную ответственность по обязательствам, участником которых оно является, находящимися в его распоряжении бюджетными средствами, в том числе из резервного фонда, фонда непредвиденных расходов и проч.

      Подавляющее большинство гражданских обязательств являются взаимными и возмездными, а следовательно, бюджетные расходы по таким обязательствам имеют характер не безвозмездных перечислений, а компенсации за предоставленные товары, работы, услуги. Таким образом, невыполнение соответствующих обязательств создает прямые убытки для контрагентов бюджета. Однако из всех видов кредиторских требований на сегодняшний день безусловно признаются лишь требования держателей государственных ценных бумаг, поручительств и кредиторов государства по договору займа.

      В перспективе представляется необходимым расширить понятие внутреннего долга за счет включения в него задолженности по всем видам гражданско-правовых обязательств. Для этого в главах БК, посвященных стадиям составления и утверждения бюджетов, следует предусмотреть норму об обязательном включении в бюджет следующих лет ассигнований на погашение кредиторской задолженности по ранее заключенным и исполненным со стороны контрагентов бюджета гражданско-правовым договорам, а также ассигнований на исполнение гражданских договоров со сроком действия, выходящим за пределы года, заключенных в предыдущие годы (это предложение связано с отсутствием у сторон гражданско-правового договора права на его досрочное расторжение при отсутствии нарушений со стороны контрагента). Вместо правила об обязательном включении в бюджет ассигнований по долгосрочным договорам можно внести изменения в гражданское законодательство, предусматривающее возможность расторжения договоров поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд в случае, если законом о бюджете очередного года не предусмотрено их финансирование.