Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации

      Имущественная обособленность, безусловно, исключает возможность одновременного выступления в гражданских правоотношениях и «целого», и его «отдельных частей». В противном случае одно и то же имущество составляло бы субстрат сразу двух субъектов гражданского права («части» и «целого»), что следует считать невозможным¹⁸.

      Таким образом, выступление «целого» и «части» в гражданских правоотношениях можно рассматривать как нарушение «правил игры», которые определяют режим выступления в гражданском обороте коллективных образований.

      Признание самостоятельной юридической личности за государственными органами приводит еще и к тому, что государство приобретает огромные преимущества при привлечении его к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих договорных обязательств по сравнению с ответственностью иных субъектов.

      Ясно, что в случае, когда государство оказывается на месте правонарушителя, оно вынуждено выступать как бы против себя. Очевидно, что меры принуждения должны быть применены не просто по отношению к государству, а направлены на конкретный государственный орган или иное лицо, управомоченное выступать от его имени. Поэтому в практической сфере часто возникает вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы данного публично-правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально исполнить то, что указано в судебном решении. Складывается такая ситуация, не свойственная гражданско-правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права - государство - в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования¹⁹.

      Прямое указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в ст.1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда. Причем указанная статья содержит оговорку о возможности возложения обязанности по возмещению вреда на другой орган, юридическое лицо или гражданина на основании федерального закона или иного нормативного акта.

      В п.12 совместного постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ от 1 июля 1996г. № 6/8²⁰ указано, что ответчиком по делам о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

      К указанным органам можно также отнести и главного распорядителя средств федерального бюджета, имеющего право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенного ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. В настоящее время ведомственная классификация установлена Федеральным законом от 15 августа 1996г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»²¹, который и выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственных предприятий и учреждений. Участие данного органа предусматривается п.10 ст.158 БК РФ. Но здесь мы видим, что, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган государственной власти является главным распорядителем.

      В связи с отсутствием единого универсального ответчика, выступающего от имени государства, было бы правильно закрепить в законодательном порядке возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации, с последующей обязанностью суда определить надлежащий орган или лицо, к компетенции которого относится обязанность исполнения заявленного истцом требования.

      Рассмотренные проблемы требуют дополнительной правовой регламентации, в части установления общих принципов участия органов государственной власти (местного самоуправления) в гражданском обороте, определяющих объем их гражданской правоспособности. 

       1.3 Иммунитет государства. 

      Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования отличаются от других субъектов гражданского права тем, что обладают властными полномочиями. Высший уровень властных полномочий у Российской Федерации, которая является суверенным государством. Государство в законодательном порядке устанавливает обязательные для всех (в том числе и для самого себя) правила, определяющие правосубъектность участников оборота, взаимоотношения по осуществлению права собственности и других вещных прав, а также обязательственных прав и других гражданских прав.

      Государство осуществляет власть. Единство политической власти и гражданской правосубъектности заключается именно в том, что государство в гражданских правоотношениях не лишается качества суверена, не превращается в «не государство». На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

      Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. В пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость государства от других государств и иных субъектов международного права²².

      Особенность правового положения государства как субъекта частноправовых отношений международного характера сводится к его праву на иммунитет. Иммунитет государства представляет собой его суверенитет, но как бы продолженный за пределы государственной территории.

      Иммунитет государства и его собственности – один из старейших институтов как внутреннего, так и международного права. Порожден он был необходимостью поддержания официальных отношений между государствами. Независимость государств друг от друга выражена в формуле: «Равный над равным не имеет власти» (par in parem imperium non habet)²³.

      Государство, арендуя имущество, заключая иные сделки на территории иностранного государства, пользуется особым правовым режимом, согласно которому государство, его собственность, сделки с его участием не подчиняются власти этого иностранного государства, то есть его юрисдикции.

      Можно дать два понятия в зависимости от того, с позиции какого государства его рассматривать либо с позиции государства, осуществляющего деятельность на территории иностранного государства, либо с позиции принимающего государства. В целом это – будут две стороны одного и того же явления.

      1. Иммунитет – это право государства на освобождение от юрисдикции другого государства, то есть право на неприменение к нему принудительных мер со стороны судебных, административных и иных органов другого государства.

      2. Иммунитет – это отказ государства от осуществления своей полной территориальной юрисдикции, при сохранении ограниченной, в отношении действий и имущества иностранного государства, то есть отказ от применения принудительных мер своими судебными, административными и другими государственными органами.

      Иммунитет государства от юрисдикции иностранного государства состоит из нескольких элементов: 1) судебный иммунитет; 2) иммунитет от применения мер по предварительному обеспечению иска; 3) иммунитет от принудительного исполнения судебного решения; 4) иммунитет собственности государства;

      Судебный иммунитет заключается в неподсудности одного государства судам другого государства («Par in parem non habet jurisdictionem» - Равный над равным не имеет юрисдикции»)

      Под иммунитетом от исполнения решения понимается следующее: без согласия государства нельзя осуществить принудительное исполнение решения, вынесенного против государства. Даже, если государство добровольно приняло участие в иностранном судебном процессе, решение может быть выполнено им только добровольно.

      Иммунитет собственности государства означает правовой режим неприкосновенности государственной собственности, находящейся на территории иностранного государства²⁴.

      Вместе с тем, иммунитет государства - это его «право», вытекающее из суверенитета, но не «обязанность». Поэтому ничто не мешает государству отказаться от него.

      Государство вправе отказаться от иммунитета, как в целом, так и от какого-либо его элемента. И государства достаточно часто это делают. Чтобы упростить свое сотрудничество с иностранными гражданами и юридическими лицами, отказываются от своего иммунитета.

      Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами (п.1 ст.124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во «внутренних» (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия)²⁵.

      Учитывая нормы ст.124, п.1 ст.126 и абз.2 п.4 ст.214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

      Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.

      Из сказанного следует, что имущественная ответственность государства ограничена имуществом казны. Из состава данного имущества исключается также ограниченное в обороте имущество определенного вида, которое может находиться только в государственной собственности.

      Пообъектный состав данного вида государственного имущества определяется действующим законодательством. (например, ФЗ от 14 марта 1995г. «Об особо охраняемых природных территориях»). Перечисленные в указанных правовых актах объекты неотчуждаемы, а сделки, связанные с их отчуждением, должны признаваться ничтожными (ст.166 и 169 ГК РФ)²⁶.

      Можно предположить также, что к имуществу, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями относятся также средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотого запаса, фонд драгоценных камней и т.п., то есть имущество, которое имеет прежде всего социально-политическое, экономическое, стратегическое значение для государства при осуществлении своих публичных функций.

      Правовой статус этого имущества регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания. Реалии таковы, что «казна» Российской Федерации, субъекта РФ - это соответствующий бюджет.

      На практике же более реальным объектом для взыскания со стороны кредиторов государства остаются только средства бюджета.

            Средства федерального бюджета (или бюджета вообще) на «доходных» или «расходных» счетах и их правовой режим, виды и формы расходов регулируются не Гражданским кодексом Российской Федерации, не главой 45 «Банковский счет», а бюджетным законодательством, в том числе и действующей на момент составления и исполнения бюджета бюджетной классификацией Российской Федерации, т.е. нормой публичного права.

     С 1 января 2000 г. вступил в действие Бюджетный Кодекс РФ, статья 239 которого устанавливает иммунитет бюджетов, существенно ограничивающий возможности принудительного списания денежных средств со счетов государственных органов.

     Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:

     возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

     возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи²⁷.