Кадровое обеспечение местного самоуправления

Оценка эффективности  деятельности возможна только при использовании деятельностного, а не статистического подхода. Оценка должна проводиться экспертами и опираться на внутренний и внешний аудит деятельности [28] <javascript:void(0)>. Полученную оценку эффективности нельзя использовать вне контекста, т.е. учета различных особенностей и реалий конкретного муниципального образования. Как уже отмечалось, требуется комплексность при решении вопроса о степени эффективности деятельности. Количественные показатели должны всегда дополняться качественными, непосредственные результаты - отдаленными и фактическими, при этом сами фактические результаты могут требовать для своей оценки использования нескольких показателей. Таким образом, по большинству направлений муниципальной деятельности потребуется не только анализ по показателям, но и содержательный анализ полученных результатов. При этом для использования внутри муниципальных образований с целью дальнейшего повышения эффективности и выбора надлежащих управленческих решений оценка эффективности и результативности всегда должна быть динамичной. Для контролирующих органов и представления результатов "во вне" более желательны показатели статичные. Этот конфликт должен быть разрешен при выборе показателей и методов оценки эффективности деятельности.

Необходимо использовать набор показателей и инструментов их оценки; помимо оценки количества и качества "продукта" деятельности для работника органов местного самоуправления не менее важны показатели оценки процессов, в особенности при необходимости взаимодействия с населением. Нельзя допустить потери связи между процессом и количественными показателями.

Внедрение системы  оценки эффективности является процессом  длительным. Разработка системы оценки эффективности и обеспечение  ее поддержки требуют какого-то времени, а ее внедрение может занять несколько бюджетных лет. Когда вкладывается много времени и средств в систему, изменить ее достаточно тяжело [28] <javascript:void(0)>. Исходя из этого, возникает желание создать ее более устойчивой и применять в длительном периоде. Вместе с тем существует большая вероятность, что в долгосрочном периоде искажающие эффекты оценки эффективности вытеснят положительный результат. С учетом того, что требуется оценка динамики ситуации, необходима постоянная корректировка показателей и методов анализа эффективности. Тем самым не должны приниматься на длительный период постоянные формы отчетности и организационные структуры для их анализа, как это происходит со статистическими работами и утвержденными формами статистических наблюдений.

Если система оценки эффективности будет использоваться как карающий механизм, положительного результата ее внедрения достичь не удастся. Будет разрастаться бюрократизация и формализм.

Деятельность  работников местного самоуправления разнородна, она требует использования большого количества критериев, иногда взаимопротиворечащих (например, снижение бюджетных ассигнований и увеличение охвата категорий, получающих услуги, или повышение качества услуг). Это требует большей детализации при определении результатов (множество продуктов деятельности публичной власти, иногда высокая степень детализации продукции), использования большого количества показателей эффективности, способов измерения, методов оценки. Ответственность перед различными субъектами (государство, иные органы местного самоуправления, местное сообщество, организации) выдвигает различные требования к оценке эффективности. При такой ситуации избыточность информации и методов ее оценки может иметь положительное значение.

В настоящее  время отсутствуют выработанные научные и деятельностные критерии оценки эффективности муниципальной деятельности в условиях реформы. Выработка таких критериев, методов анализа и оценки результатов - задача специальных научных работ и проектов. Вместе с тем, можно уже внести отдельные конкретные предложения.

Определенную  информацию об эффективности работы муниципальных кадров и потребности  в ее корректировке дают социологические  опросы. При этом оценки ситуации, названные  приоритеты зачастую сильно отличаются у населения и представителей органов местного самоуправления. Это показывает недостаточную связь органов местного самоуправления и жителей муниципального образования, ориентацию органов местного самоуправления в своей деятельности не на население, а на отчетность перед органами государственной власти и государственными должностными лицами. Зачастую приоритеты и задачи определяются в ориентации на политически или социально активные группы граждан без учета потребностей большинства населения, компетенции местного самоуправления и реальных ресурсных возможностей. Поэтому включение в программу развития муниципальной службы опросов населения по результативности деятельности может быть весьма перспективным.

В первую очередь  как критерий эффективности деятельности муниципальных служащих надо оценивать соответствие этой деятельности компетенции местного самоуправления, очередность решения обязательных и факультативных задач, наличие стратегии развития.

Сохранение ориентации на организацию и содержание муниципальных  учреждений, а не на оказание реальных услуг населению, ярко проявляется в установлении расходных обязательств и выборе способов оказания публичных услуг в большинстве муниципальных образованиях в настоящее время. Для перехода к результативности деятельности, необходимо при оценке эффективности органов местного самоуправления анализировать установленные муниципальными правовыми актами цели деятельности по каждому вопросу местного значения, соответствие решаемых задач целям, мероприятий - целям и задачам решения вопросов местного значения, а объема и порядка финансирования - приоритетам, стратегии муниципального развития. Однако это уже больше соответствует оценкам результативности программ развития муниципальной службы.

Исключительно важна правовая регламентация муниципальной  службы. Здесь имеет смысл в рамках программы развития муниципальной службы в опережающем порядке начать разработку и внедрение регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения публичных функций органами местного самоуправления. Надо указать и на то, что, несмотря на высокую стоимость данных работ, переложить их выполнение на органы государственной власти (разработка модельных актов) нельзя, так как в каждом муниципальном образовании имеются свои особенности в стандартах услуг, имеющихся ресурсах, структуре органов местного самоуправления, наличии персонала, распределении должностных обязанностей, временной и территориальной доступности услуг и т.п. Использование "чужих" стандартов (а они становятся местным законом при утверждении) может привести к значительному числу конфликтов, судебным искам и иным неприятным последствиям для органов местного самоуправления.

Следующими направлениями  являются усовершенствование организационной  структуры муниципальной службы, включая взаимодействие ее элементов  и усовершенствование установления круга обязанностей каждого муниципального служащего.

Структуры управления должны соответствовать установленным  стратегическим целям муниципального образования и отвечать законам  управления. Для совершенствования  и моделирования организационных  структур необходимо провести работы по анализу (диагностике) системы управления муниципального образования. При проведении анализа должно оцениваться соответствие существующей системы управления муниципального образования потребностям управления, связанным с реформой местного самоуправления и бюджетной реформой, изменением законодательства в части компетенции местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления, переходу к эффективному и результативному управлению. Кроме этого, в ходе анализа внимание должно обращаться на соблюдение основных требований к организации управления в части обеспечения комплексности решения стоящих перед муниципальным образованием задач и возможности поступательного развития с минимизацией возможных рисков периода реформирования. И при анализе, и при совершенствовании системы управления должны применяться новейшие достижения науки, инновационные технологии и методы. Это отдельный важный блок работ по указанному направлению программы.

Основной задачей, которую необходимо решить в ходе совершенствования организационных структур должна являться настройка структуры системы управления в муниципальных образованиях на развитие, комплексность решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Это касается как целиком органов местного самоуправления, так и распределения должностных обязанностей между конкретными муниципальными служащими, требует проведения исследовательских работ по установлению обоснованной численности муниципальных служащих, проведения работ по нормированию труда. Существенную роль здесь может играть внедрение результатов новых исследований по научной организации труда, а также проведение собственных исследований в муниципальных образованиях по стандартизации и нормированию управленческой деятельности.

В части усовершенствования профессиональных возможностей и способностей муниципальных служащих программа  должна быть направлена на создание системы  непрерывного повышения профессионального  уровня муниципальных служащих. Кроме образования в его традиционном смысле на профессиональный уровень могут также влиять обмен опытом и внедрение передового опыта и технологий, проведение деятельностных игр, введение само - и взаимообучения муниципальных служащих, стажировки внутри муниципального образования на различных рабочих местах и межмуниципальной стажировки. Программа должна включать разработку системы аккумуляции, учета и передачи положительного опыта муниципальной деятельности.

Исключительно важно формирование индивидуальных планов повышения профессионального уровня. Все это в той или иной мере может предусматриваться программами развития муниципальной службы.

И, наконец, самое  необходимое в настоящее время  направление программы - информационное. Оно должно предусматривать создание системы получения и доведения до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Здесь неоценимую роль могут сыграть библиотеки и созданные на их базе (где имеются) информационные центры. Информационное направление является достаточно затратным, особенно на первом этапе, когда формируется система, однако оно обеспечивает сокращение значительного числа расходов на повышение профессионального уровня и издержки некачественного управления, а также может дать существенный экономический эффект при внедрении новейших технологий муниципального управления, и социальный эффект от повышения качества муниципальной власти. Земским собранием Кстовского муниципального района на основании Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ "Об информатизации, информационных технологиях и о защите информации", областной целевой программы "Информатизация Нижегородской области (2007 - 2009 годы)", принятой Постановлением Правительства Нижегородской области № 396 от 30.11.2006 г., утверждена районная целевая программа "Информатизация органов местного самоуправления Кстовского муниципального района на 2008 - 2010 гг.". В Программе говорится: "Остро стоит проблема технического оснащения информационно-вычислительной сети администрации, недостаточно широко используются информационные технологии и технологии работы со знаниями в управленческих, научно-образовательных, инновационных и иных социальных процессах, где эти технологии могут дать наибольший эффект" [25]. Основными целями Программы являются повышение эффективности муниципального управления органов местного самоуправления Кстовского муниципального района, стимулирование распространения и использования информационных технологий в ключевых областях деятельности; развитие информационно-вычислительной сети, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности органов местного самоуправления Кстовского района в доступе к муниципальным информационным ресурсам и информационному взаимодействию с другими уровнями власти.

Отметим, что  к программам развития муниципальной  службы можно подойти с двух сторон. Можно говорить о программах развития службы как о целевых, специально выделенных и принятых представительными  органами местного самоуправления. В этом случае мероприятия программы должны иметь долгосрочную перспективу и в основном ориентироваться на разработку и создание различных систем, обеспечивающих в дальнейшем плановую эффективную работу с их применением.

Чаще же в  муниципальных образованиях будут формироваться краткосрочные программы развития муниципальной службы, имеющие скорее характер ведомственных программ (хотя и не в полной мере им соответствующих). Это внутренние планы деятельности, правда, ориентированные по целям и направлениям, имеющие повторяющиеся обычные действия, связанные с текущей деятельностью различных, в том числе кадровых, контрольных и иных структур.

Думается, что  оба подхода в отношении программ развития муниципальной службы имеют  право на существование. Надо только в обязательном порядке различать характер программ и не путать мероприятия, не объединять их в одну программу.

Целевые программы  предназначены для развития и  управления развитием, для определения  способа перехода в будущее, а  не для оптимизации функционирования, которое должно финансироваться как обычная управленческая текущая деятельность. В этой части в целевые программы развития муниципальной службы не могут включаться мероприятия, например, по ведению реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании, проведению конкурсов на замещение должностей муниципальной службы, аттестации, обработке персональных данных и т.п.

Однако если речь идет о внутренней программе  текущих действий в области муниципальной  службы, то планирование прохождения, например, повышения квалификации персонально определенными лицами, проведения плановых конференций, консультаций, занятий, реорганизации структуры вполне может быть предметом такой условно названной "ведомственной" программы.

Заключение

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в юридическую силу в полном объеме - это только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении. Очевидно, что развитие общества потребует дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления.

Вместе с тем, судьба местного самоуправления, будет  решаться, в конечном итоге, не принятием  очередных, даже очень важных законов. В свое время канцлер Германской империи Отто фон Бисмарк заметил: "С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы". Хотя эти слова были произнесены еще в XIX веке, они звучат весьма актуально для многих стран, ибо успех любого дела, прежде всего, определяют люди.