Кадровое обеспечение местного самоуправления

Такое разграничение  круга лиц, осуществляющих свою деятельность в системе местного самоуправления имеет важное значение для правомерного установления норм права и правовых актов, которые имеют отношение к регулированию прав и обязанностей конкретного лица. Федеральный закон № 25-ФЗ обращен к муниципальным служащим, которые осуществляют свою деятельность на должностях муниципальной службы. Он устанавливает их права и обязанности, ограничения и запреты, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение. Им устанавливаются особенности для отдельных должностей муниципальной службы. В частности, Федеральный закон № 25 предусматривает, что должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Федеральным законом № 25-ФЗ предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными данным законом.

Законодательство  определяет муниципальную службу как  профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Основные принципы муниципальной службы сформулированы в ст.4 Федерального закона № 25-ФЗ и включают:

) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

) равный доступ  граждан, владеющих государственным  языком Российской Федерации,  к муниципальной службе и равные  условия ее прохождения независимо  от пола, расы, национальности, происхождения,  имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

) профессионализм  и компетентность муниципальных служащих;

) стабильность  муниципальной службы;

) доступность  информации о деятельности муниципальных  служащих;

) взаимодействие  с общественными объединениями  и гражданами;

) единство основных  требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

) правовая и  социальная защищенность муниципальных  служащих;

) ответственность  муниципальных служащих за неисполнение  или ненадлежащее исполнение  своих должностных обязанностей;

) внепартийность муниципальной службы.

Должности муниципальной  службы - это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной  комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Должности муниципальной  службы подразделяются на пять основных групп - высшие, главные, ведущие, старшие  и младшие должности муниципальной  службы. Соотношение должностей муниципальной  службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ.

Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы - это требования к:

а) уровню профессионального  образования;

б) стажу муниципальной  службы (государственной службы) или  стажу работы по специальности;

в) профессиональным знаниям </D:/chapter1_5.htm> и навыкам </D:/chapter1_5.htm>, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные  требования к уровню профессионального  образования, стажу муниципальной  службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае если лицо назначается на должность главы  местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении  должности главы местной администрации  муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

Правовой  статус (от лат. status - состояние, положение) муниципального служащего - это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей муниципального служащего, а также ограничений и запретов, установленных на муниципальной службе. Такой статус устанавливается Федеральным законом № 25-ФЗ, а также другими федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Основные права муниципального служащего, его основные обязанности, ограниченияи запреты, связанные с муниципальной службой, регулируются ст. ст.11-14 Федерального закона № 25-ФЗ.

Федеральный закон  № 25-ФЗ весьма подробно регулирует также  порядокпоступления на муниципальную службу, ее прекращения, оплаты труда и поощрения муниципального служащего, а также федеральные гарантии на муниципальной службе. Среднемесячная заработная плата работников органов местного самоуправления (исполнительно-распорядительных органов) за 2008 год составила 14 650,2 рублей, что на 8,3 % больше среднемесячной заработной платы работников по экономике в целом (см. приложение 2).

Законами субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Дополнительные гарантии на муниципальной службе, устанавливаемые решениями субъектов РФ и органов местного самоуправления, как правило, связаны с материальным обеспечением муниципальных служащих, их поощрением за добросовестную и многолетнюю службу.

Глава 2. Муниципальный персонал как  важный фактор муниципального управления

 

2.1 Проблемы обеспечения муниципальных  структур управления квалифицированными кадрами на современном этапе развития муниципального управления

 

При бурном изменении  экономических, социальных, политических условий в нашей стране все  большую значимость приобретает  обеспечение государственных и  муниципальных структур управления квалифицированными кадрами. В современном  мире одной из причин успеха местного самоуправления является уровень профессиональных знаний муниципальных служащих. Знания - это основа профессионализма всех кадров и совершенствования социальной структуры общества. Для большинства муниципальных кадров современного периода характерно то, что база знаний была получена ими в стране с другим государственным устройством, с особенной, социалистической плановой экономикой при наличии фактически одной формы собственности, с авторитарным и тоталитарным управлением, при отсутствии самостоятельности местного самоуправления. Даже если специалист получал знания после 1993 года, все равно эти знания, как правило, давали преподаватели, обученные и работавшие в старой системе. Таким образом, практически для всех муниципальных служащих стоит задача актуализации имеющихся знаний и навыков управленческой работы. Это актуально, т.к. за последние 10 лет произошли серьезные преобразования территориальной системы управления России с переносом центра тяжести на муниципальный уровень, постановкой принципиально новых задач перед муниципальными органами, значительным расширением и усложнением деятельности муниципальных служащих. Решение этих сложных задач, поставленных перед органами местной власти, должно осуществляться профессионально подготовленными специалистами - менеджерами нового типа, обладающими системностью мышления, способностью к многоаспектному, многоуравневому и целенаправленному анализу возникающих проблем с использованием современных информационных технологий. Муниципальные служащие овладевают необходимыми навыками, умениями управления главным образом в процессе практической деятельности. При этом надо учитывать постоянные изменения требований к управленческой деятельности, к управленческой культуре.

Зачастую в  деятельности муниципальных служащих преобладает текущее оперативное управление, даже не управление, а руководство отраслями муниципального хозяйства, не используется комплексный подход в управлении, не учитываются потребности муниципального образования в целом. Практически повсеместно исключительно низка доля стратегического управления, необходимого разделения труда, оценки результатов, использования информационных технологий управления, и, как следствие, - низкая эффективность муниципального управления.

Ещё одной проблемой  обеспечения качественного муниципального управления и профессионального мастерства, требующей проведения обучения муниципальных служащих, является постоянное изменение законодательства как в части компетенции местного самоуправления, так и в части содержания деятельности. Это требует регулярного обновления знаний в области правовых основ деятельности.

Конечно, ни в  одном источнике знаний невозможно учесть все многообразие проблем  и жизнедеятельности более 24 тыс. муниципальных образований России, имеющих в соответствии с муниципальным законодательством различный статус, обладающих разными социально-экономическими ресурсами и осуществляющих интересы населения порой в весьма отличных природно-климатических, политических и, прежде всего экономических условиях. Если специалисты, связанные с деятельностью органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и городских округов, как правило, имеют доступ к специальным изданиям по муниципальной проблематике, Интернет-ресурсам, в многочисленных сельских поселениях (а это более 19 тыс. или 82,2 % всех муниципалитетов) </D:/vved.htm> - см. прил.3) такие возможности часто отсутствуют

Особенностью  муниципального управления является многофакторность при принятии управленческих решений, их высокая социальная значимость, быстрая смена ситуации и ее нестандартность и потребность в быстром же принятии нестандартных решений. Для этого нужно развитие специальных профессиональных навыков и умений организационно-управленческой деятельности, в том числе определенной психологической подготовки.

Муниципальный служащий должен знать основы теории управления, основы права, основы экономической  науки, социологию, психологию, владеть  навыками аналитической работы, уметь  работать с документами, информацией.

Особенно это  актуально в условиях становления новой системы местного самоуправления в субъектах Федерации. Идет шестой год реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". За это время Правительством Нижегородской области, органами местного самоуправления проделан большой объём работы. Вступивший в силу Федеральный закон и внесенные изменения в Бюджетный кодекс РФ изменили административное деление и бюджетные взаимоотношения муниципальных образований Нижегородской области. По области с 2004 по 2009 годы число муниципальных образований увеличилось на 38 и их всего стало 662. Однако, в результате объединения поселений, проведённого в 2009 году, число муниципальных образований сократилось на 203 и составляет на 1 января 2010 года - 459. Выполнены мероприятия по реализации Федерального закона №131-ФЗ на территории Нижегородской области, утвержденные распоряжением Правительства Нижегородской области от 25.06.2004 года № 374-р "Об утверждении перечня мероприятий по реализации на территории Нижегородской области Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Во всех муниципальных образованиях сформированы органы местного самоуправления, установлены границы 48 муниципальных районов, 4 городских округов, 77 городских поселений и 330 сельских поселений. Прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований, приведена в соответствие с требованиями законодательства нормативная база. Сформированы представительные органы. Численность работников органов местного самоуправления в области на март 2008 года составила 11433 человека (соответствует среднероссийскому показателю 3,4 человека на 1000 человек населения) [4].28 июня 2006 года проведен учредительный съезд муниципальных образований, на котором образован Совет муниципальных образований. Таким образом, 2006 год стал первым годом работы сформированных органов местного самоуправления. При этом одной из основных проблем являлась подготовка кадров. Третья часть глав муниципальных образований никогда не работала в местных органах власти. По данным на начало 2009 года из 662 глав муниципальных образований высшее профессиональное образование имели 439 человек (66,5 %), средне-специальное - 222 человека (33,3%). Только 7% глав на этот период имели образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" [4]. Не имеют опыта работы в местном самоуправлении и большинство руководителей представительных органов. А профессиональная квалификация работников управления, как известно, определяется двумя главными факторами: теоретическими знаниями и опытом практической работы. Такова ситуация в области в целом.

 

2.2 Социокультурная среда и ее  влияние на кадры местного  самоуправления

 

Личность человека формируется под влиянием окружающей его социокультурной среды, которая представляет собой конкретно-исторический общественный организм, определяющийся сложившейся системой ценностей и характеризующийся определенным типом культуры. Социокультурная среда задает нормы и ограничения деятельности и поведения людей, отражает ценности и традиции, принятые в обществе, и требует от человека определенного соответствия им. Влияние конкретной социокультурной среды на формирование человека проявляется в том, что она либо предоставляет возможность для реализации его способностей, либо ограничивает эту возможность в соответствии с принятыми в обществе нормами деятельности и поведения.

Важным составляющим элементом  социокультурной среды являются культурные традиции. Они складываются в течение десятков и сотен лет, вследствие чего являются устойчивыми и плохо поддаются корректировке, что обусловливает сложность их изменения. Истоками традиций являются религия и история государства. К традиционным представлениям, которые оказывают влияние на работу муниципальных кадров в России, относятся, например:

ценность человека не самого по себе, а как части общества;

уравнительность в распределении  материальных благ;

противопоставление в  сознании людей "народа", "работодателя" - и "государства" (власти);

неуважение к законам и другим формальным правилам как проявлению воли государства и др.

Все эти моменты следует  учитывать при отборе способов управления, при расстановке акцентов в деятельности менеджера по кадрам.

Отношение к труду в  России - это тоже своего рода традиция (см. таблицу).

 

Отношение к  труду в западной культуреОтношение  к труду в РоссииТруд - одна из главных ценностей; Труд защищён  законами, профессиональными союзами, государственными программами; идеология  труда: человек работает на себя, главный мотив труда - личное обогащение посредством труда; отношение к работе: выполнять задание как можно лучше, добиваясь максимального результата с минимальными затратами; оценка сотрудников - по деловым качествам; ценится профессионализм в работе; преимущество отдаётся работникам, которые лучше приспособлены к деловому аспекту работы; отношения в процессе работы конкурентные; рациональная организация дела; максимальное использование средств производства и рабочей силы; на рынке труда конкурируют деловые качества работника. Труд - необходимость; труд защищен законом и профессиональными союзами лишь формально; идеология труда: труд ради общества; мотив труда большей части работающих - получение средств к существованию; отношение к работе: свести трудовые затраты к минимуму, выполнять задание так, чтобы "выглядело" хорошо; оценка сотрудников - по личностным качествам; ценится лояльное отношение к руководству (работодателю); преимущество отдается тем работникам, которые лучше приспособлены к коммуникационному аспекту работы; отношения в процессе работы в основном неконкурентные; нерациональность в организации работы; допускается праздное времяпровождение на работе; неполное использование средств труда и рабочей силы; возможно использование средств работы в личных целях; на рынке труда конкурируют больше личностные, чем деловые качества.