Кадровое обеспечение местного самоуправления

Федеральным законом  от 18.10.2007 № 230-ФЗ (ред. от 27.12.2009 года) внесены  изменения в п.2 ст.26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, устанавливающий полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Данным Федеральным законом к полномочиям субъекта РФ отнесено участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

В отдельных  субъектах РФ, руководители которых  ответственно подходят к решению  вопроса содействия в кадровом обеспечении  местного самоуправления, в целях  реализации вышеуказанных полномочий, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, принимаются правовые акты субъекта РФ, региональные целевые программы, направленные на поддержку развития муниципальной службы, предусматривающие подготовку кадров для органов местного самоуправления. К сожалению, в Нижегородской области и Кстовском районе примеров таких правовых актов нет, поэтому приведем другие примеры. Комплекс мероприятий в сфере кадрового обеспечения предусмотрен и реализуется в рамках утвержденной постановлением Губернатора Приморского края от 03.07.2002 № 357 (ред. от 08.07.2005) Программы государственной поддержки местного самоуправления в Приморском крае, действующей до 2014 года. Законом Республики Калмыкия от 14.05.2001 № 112-II-З (ред. от.28.06.2007)"О муниципальной службе в Республике Калмыкия" к полномочиям органов государственной власти Республики Калмыкия в области муниципальной службы относятся:

-принятие и  изменение законов Республики  Калмыкия о муниципальной службе, контроль за их соблюдением;

-принятие и  изменение законов Республики  Калмыкия об административных правонарушениях в связи с осуществлением муниципальной службы;

-регулирование  особенностей организации муниципальной  службы с учетом исторических  и иных местных традиций;

-принятие республиканских  программ развития и совершенствования  муниципальной службы;

-формирование  резерва государственных служащих  из числа муниципальных служащих, обучение и аттестация резерва  и др.

Органы государственной  власти Республики Калмыкия, согласно ст.6 указанного Закона, осуществляют меры поддержки муниципальной службы финансового, организационного, методического, информационного характера, оказывают содействие в создании и финансировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Кроме того, в  соответствии с Указом Главы Республики Калмыкия от 13.02.2006 № 27 "О мерах по развитию государственной системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих" Правительству Республики Калмыкия поручено обеспечить создание государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, предусмотрев:

-государственную  поддержку в создании и финансировании  системы подготовки, переподготовки  и повышения квалификации муниципальных  служащих;

-формирование  государственного заказа на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;

-обучение выпускников  общеобразовательных школ по  целевой контрактной системе  с дальнейшим трудоустройством  их в сельских, районных муниципальных  образованиях;

-издание и  распространение научной и учебно-методической  литературы по вопросам организации  муниципальной службы и подготовки, переподготовки и повышения квалификации  муниципальных служащих [5].

 

3.2 Направления, по которым должно  планироваться развитие муниципальной службы

 

Как уже отмечалось ранее, ст.35 ФЗ "О муниципальной  службе в РФ" предусмотрено, что  развитие муниципальной службы обеспечивается в муниципальных образованиях муниципальными программами развития муниципальной  службы. Поскольку в Администрации Кстовского муниципального района программа развития муниципальной службы не разработана, попробуем предложить свое видение того, каким образом это можно было бы сделать.

Развитие муниципальной  службы можно понимать в узком  смысле, как развитие персонала, а в широком - как развитие всей профессиональной деятельности по решению вопросов местного значения. Второе понимание предпочтительнее для формирования программ развития муниципальной службы, так как увязывает цели и методы муниципальной деятельности с развитием персонала, осуществляющего эту деятельность. Кроме того, именно более широкое понимание развития муниципальной службы соответствует законодательному определению.

Для рассмотрения вопроса о содержании такой программы (то есть понимания содержания "развития муниципальной службы") исключительно важно еще раз вспомнить, как законодатель определяет муниципальную службу, а также выяснить программу ее развития. В ином случае нам невозможно будет сформулировать требования к программе и определиться с ее целями, задачами, методами реализации.

Как мы уже выяснили, в соответствии с законодательством  муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан на постоянной основе с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Полномочия органов  местного самоуправления связаны с  решением вопросов местного значения (в ряде случаев - в исполнении переданных государственных полномочий).

Муниципальная служба - это общественно-полезная деятельность и состоит она в исполнении полномочий (прав и обязанностей) по должности - части организационной структуры публичного органа, первичному, нерасчленяемому компоненту административной структуры.

Таким образом, программа развития службы должна предусматривать развитие:

а) деятельности по обеспечению решения вопросов местного значения (исполнения переданных государственных полномочий);

б) деятельности профессиональной;

в) деятельности с установленным кругом обязанностей;

г) деятельности организационной структуры со множеством элементов.

Развитие деятельности - это долгосрочное усовершенствование возможностей решать различные проблемы и способностей к обновлению, в  особенности путем повышения  эффективности и результативности, с активным использованием теоретических и технологических инноваций, достижений прикладных наук.

Исходя из вышеизложенного, программа развития муниципальной  службы должна быть направлена на усовершенствование:

решения вопросов местного значения;

профессиональных возможностей и способностей;

установления  круга обязанностей;

организационной структуры, включая взаимодействие ее элементов.

При этом усовершенствование в первую очередь должно идти путем  повышения эффективности и результативности с использованием научно-технических  достижений и инноваций.

В результате добавляется  еще одно направление (информационное) - получение и доведение до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Итого, как минимум, мы имеем пять направлений для программы развития муниципальной службы.

Остановимся подробней  на каждом из них.

Как мы установили выше, ориентиром в деятельности всегда должна служить цель. Без точно  определенной цели управленческая деятельность не только не может совершенствоваться (развиваться), но и становится бессмысленной и даже вредной. Поэтому в основе программы развития муниципальной службы должны лежать стратегические цели местного самоуправления, в особенности это касается совершенствования решения вопросов местного значения.

Так как решение вопросов местного значения связано с удовлетворением коллективных или индивидуальных потребностей жителей муниципальных образований, исключительное значение приобретает установление муниципальных стандартов услуг и муниципальных стандартов деятельности муниципальных служащих по решению вопросов местного значения. Как показывает практика, данные стандарты, в особенности деятельности муниципальных служащих, до сих пор в большинстве муниципальных образованиях не разработаны и (или) не применяются, несмотря на то, что сейчас к качеству публичной власти предъявляются наиболее высокие требования.

Составляющими качествами власти являются: правовая регламентированность деятельности (регламенты и стандарты); конечная результативность (степень достижения поставленных целей); эффективность (снижение показателя соотношения "ресурсы/результат"); общественная целесообразность деятельности, т.е. качественно-количественная характеристика смысла и последствий принятых решений и совершенных управленческих действий. [4] <javascript:void(0)>

Развитие данных составляющих является необходимым  в каждом муниципальном образовании  и может достигаться программными методами. Среди возможных и необходимых  мероприятий можно назвать:

установление  стандартов деятельности, критериев  оценки;

разработку и  правовое закрепление перечня услуг  и функций, стандартов, нормативов;

разработку и  внедрение технологий, обеспечивающих снижение коррупциогенности правовых актов;

введение внутреннего  и внешнего аудита деятельности;

создание механизмов включения населения в решение вопросов местного значения;

создание системы (включая систему показателей) оценки результативности и эффективности  деятельности;

внедрение комплексной  системы планирования и проектного управления по целям и результатам;

внедрение индикативного управления подведомственными организациями - муниципальными предприятиями и учреждениями.

В каждом муниципальном  образовании при определении  целей и механизмов развития муниципальной  службы в части решения вопросов местного значения могут быть выявлены дополнительные или исключены названные мероприятия исходя из сложившейся ситуации и поставленных целей.

Характеристика  каждого из названных направлений  не представляется возможной в рамках данной работы, однако хотелось бы обратить внимание на отдельные положения.

Сейчас очень  много говорится об оценке результатов  деятельности. Об этом и изданный Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности  деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", который предлагает перечень критериев для оценки деятельности кадров местного самоуправления. Однако не учитываются таящиеся здесь риски, а также особенности применения такой оценки. Ведь управленческая деятельность широка и разнообразна и результаты труда управленческих работников не всегда можно измерить прямо, например, объемом произведенной продукции, как у рабочего. Большое количество принятых граждан или изданных распоряжений за определенный промежуток времени не является показателем высокой производительности труда работника местного самоуправления, которому часто приходится принимать нестандартные решения.

Распоряжением Правительства Нижегородской области  от 28.08.2008 N 1462-Р "Об организации мониторинга  деятельности органов местного самоуправления" утвержден план мероприятий по организации мониторинга.

В целях оценки эффективности деятельности органов  местного самоуправления городских  округов и муниципальных районов  Нижегородской области министерство экономики Нижегородской области назначено ответственным за организацию и проведение мониторинга эффективности.

Ответственным за организацию грантовой поддержки  городских округов и муниципальных  районов Нижегородской области  по итогам мониторинга и ежегодного опроса населения городских округов и муниципальных районов Нижегородской области по вопросам удовлетворенности медицинской помощью, качеством образования, деятельностью органов местного самоуправления назначено управление по работе с органами местного самоуправления Аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области.

Очевидно, что  работники органов местного самоуправления должны отвечать за результаты своей  работы, что подразумевает возможность  оценки этих результатов и принятия необходимых мер в случае, если результат окажется неудовлетворительным. В отличие от большинства европейских стран в РФ гражданское общество еще не настолько развито, чтобы выработать собственные подходы к оценке публичной деятельности. Часто такая оценка политизирована. Необходимо в ближайшее время выработать критерии определения эффективности деятельности, однако результат работы чиновника достаточно трудно измерить. Он не может характеризоваться числом оказанных услуг или произведенных действий (принятых правовых актов, рассмотренных заявлений и т.п.). Возникает дилемма: наиболее просто оценить количественные показатели, однако измерить эффективность деятельности того или иного чиновника в большинстве случаев количественными показателями нельзя. Количественная оценка может привести лишь к бюрократическим уловкам, искажениям, подмене задач и целей. Необходимо определять контексты деятельности, взаимосвязи, отдаленные и вариативные последствия деятельности [28] <javascript:void(0)>.

Это требует  разработки особого инструментария оценки эффективности, для чего требуется проведение научных исследований и апробации их результатов в различных отраслях, секторах муниципального управления. Очевидно, что лишь сбор разрозненных показателей не позволит оценить эффективность и результативность муниципальной деятельности, поэтому необходимо проработать методику оценки эффективности, выявить ситуативные критерии, а не только показатели и их динамику. Методика должна обеспечивать уменьшение роли случайностей и ошибок в учитываемой информации [28] <javascript:void(0)>, позволять проводить оценку в условиях различных способов действий исходя из местных условий и традиций, в том числе при инновационной деятельности. Требуется исключать или уменьшать риски от потери части информации, не поддающейся сбору и учету. Успешность применения управления по результатам всегда относительна, в особенности в сложных социальных системах и при большом количестве разнородных сфер управления, чем характеризуется местное самоуправление.