Основные направления бюджетной политики на 2011-2013 годы

В 2011 году объемы предоставляемых межбюджетных трансфертов будут увеличены  по сравнению с уровнем 2010 года на 2,2% .

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации  составят в 2011 году 521,0 млрд. рублей, что  на 3,9% превышает уровень 2010 года. Прирост  обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые в 2011 году запланированы в объеме 114,3 млрд. рублей с приростом на 19,3 млрд. рублей или 20,3% к уровню 2010 года. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 31,2 млрд. рублей, дотация бюджету Чеченской Республики в сумме 19,9 млрд. рублей, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,9 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета  на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2011 году планируются на уровне 2010 года - 397,0 млрд. рублей, что соответствует положениям статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

С 2012 года при предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличив их объем, в том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софинансирование таких полномочий субъектов Российской Федерации, как выплата заработной платы некоторым категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным категориям граждан. Такой подход в большей степени отвечает требованиям выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и исключает ситуацию, когда финансово самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.

Субсидии  из федерального бюджета бюджетам субъектов  Российской Федерации в 2011 году предусмотрены в объеме 380,2 млрд. рублей, или 101,2% к уровню 2010 года. При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог  
(на 34,4%), поддержка жилищно-коммунального хозяйства (на 32,2%), государственная поддержка сельского хозяйства (на 6,9%), культура и кинематография (на 30,1%). Средства на поддержку национальной экономики в условиях восстановления экономики и сокращения антикризисных мероприятий уменьшены на 21,5%. Целевая поддержка субъектов Российской Федерации в сферах образования и социальной поддержки населения сохраняется практически на уровне 2010 года.

Субсидии  из федерального бюджета бюджетам субъектов  Российской Федерации являются инструментом решения общегосударственных задач на региональном уровне и способствуют повышению эффективности использования бюджетных ресурсов. Однако, учитывая ограниченные возможности федерального бюджета, предусматривается сокращение перечня и объемов финансовой помощи, предоставляемой в данной форме, тем более что их количество является чрезмерным – 69 видов в 2010 году.

В первую очередь отмене подлежат субсидии, имеющие незначительный объем –  менее 1 млрд. рублей, суммы которых  несущественны для отдельно взятых регионов – получателей, а расходы на их администрирование сопоставимы с выгодой от их использования. Помимо этого, необходим тщательный анализ всей совокупности предоставляемых субсидий и определение перечня тех из них, которые не оказывают существенного влияния на качество оказываемых бюджетных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Более эффективной, имеющей стимулирующую роль, в  ряде случаев может быть замена некоторых видов субсидий на гранты для субъектов Российской Федерации, предоставляемых в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий. Помимо работы по совершенствованию механизмов софинансирования текущих расходов, необходимо провести инвентаризацию и анализ всех действующих в рамках системы межбюджетных отношений инструментов инвестиционной поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определить наиболее эффективные формы такой поддержки и разработать предложения по исключению возможного дублирования инвестиционной поддержки, предоставляемой по различным каналам. В частности, целесообразно проведение анализа эффективности реализации региональных инвестиционных проектов, осуществляемых с привлечением средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.

Консолидация  ряда отраслевых субсидий позволит возложить большую ответственность за эффективное их использование на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Необходим также в целом тщательный анализ эффективности и целесообразности предоставления всех субвенций из федерального бюджета.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации  в 2011 году составят 244,5 млрд. рублей, что на 4,9%  превышает уровень 2010 года, что связано, прежде всего, с индексацией социальных выплат.

Действующая система разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями требует дальнейшего совершенствования в целях повышения эффективности осуществления соответствующих полномочий.

Иные  межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены  в объеме 46,8 млрд. рублей, или 82,8% к  уровню 2010 года. Сокращение обусловлено  преимущественно уменьшением на 71,8% трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение  занятости для шахтерских городов  и поселков.

В целях  укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов планируются  изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, которые будут направлены на совершенствование  порядка взимания федеральных, региональных и местных налогов, зачисляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, а также отмене установленных федеральным законодательством льгот и изъятий из объектов налогообложения по региональным и местным налогам. Предполагаемые изменения налогового законодательства в этом направлении приведут к увеличению поступлений доходов от налога на имущество организаций и земельного налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, которые, по оценке Министерства финансов Российской Федерации, составят к 2013 году 122,5 и 1,3 млрд. рублей соответственно.

Нуждаются в реформировании предусмотренные  в настоящее время специальные налоговые режимы (упрощенная система налогообложения на основе патента и система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности). Предполагается уточнить перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых возможно применение патентной системы, усовершенствовать порядок определения размера потенциального к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, используемого для определения стоимости патента. Сфера применения с 1 января 2011 года системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности будет  поэтапно сокращаться, в том числе в целях избежания конкуренции с упрощенной системой налогообложения на основе патента.

Расширение  сферы применения патентной системы  налогообложения с 69 до 92 видов деятельности позволит увеличить поступления  в местные бюджеты, а сокращение сферы применения единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности увеличит количество налогоплательщиков общего режима налогообложения и упрощенной системы налогообложения, что позволит увеличить налоговые поступления от них в региональные бюджеты.

Целесообразно расширить права регионов в части установления по единым принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Существенным  риском устойчивого исполнения региональных и местных бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в условиях кризиса при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации за 2009 год возрос на 48%, составив на 1 января 2010 года 890,5 млрд. рублей. Объем муниципального долга за тот же период увеличился на 27% и составил 134,9 млрд. рублей.

В результате такого наращивания заимствований  расходы на обслуживание государственного долга субъектов Российской Федерации уже в 2010 году оцениваются вдвое выше, чем в 2009 году. Расходы на обслуживание муниципального долга возросли в полтора раза.

В такой  ситуации от органов государственной  власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется крайне взвешенная долговая политика, а от Министерства финансов Российской Федерации – постоянный мониторинг уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и устойчивости исполнения первоочередных расходов региональных бюджетов, а также расходов по обслуживанию государственного долга. С субъектами Российской Федерации, имеющими высокую долговую нагрузку, предлагается заключать соглашения о согласовании с Министерством финансов Российской Федерации долговой политики региона.

В целях финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме  
113,6 млрд. рублей.

Экономический кризис продемонстрировал зависимость доходной части бюджетов многих субъектов Российской Федерации от динамики общеэкономической конъюнктуры.

В этой связи  субъекты Российской Федерации должны формировать фонды финансовых резервов – Резервные фонды субъектов Российской Федерации. С целью стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к формированию таких фондов, субъектам Российской Федерации будет запрещено размещение бюджетных средств на банковские депозиты, за исключением средств Резервных фондов субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъектам Российской Федерации рекомендуется предусмотреть, что в случае, если в течение финансового года дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, уменьшенный на величину поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации, превышает 10 процентов общего объема поступлений доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений, средства Резервного фонда субъекта Российской Федерации направляются на финансирование дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме не менее суммы превышения.

Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остается необходимость внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.

С этой целью  необходимо предусмотреть бюджетные  ассигнования на поддержку региональных программ повышения эффективности  бюджетных расходов. Поддержка вышеуказанных преобразований на региональном уровне будет способствовать повышению финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований, а также повышению эффективности бюджетных расходов.

В рамках системы оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах  Российской Федерации необходима разработка и включение в бюджетное законодательство действенных мер воздействия к субъектам Российской Федерации, демонстрирующим ненадлежащее качество управления, а также меры поощрения к субъектам Российской Федерации, получающим высокую оценку.

В частности, субъектам Российской Федерации, демонстрирующим  ненадлежащее качество управления, может быть предписана обязательная разработка программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Кроме того, в целях повышения ответственности  региональных властей за эффективное  использование финансовой помощи, обеспечение  безусловного и качественного выполнения закрепленных за ними обязательств предлагается заключение соглашений с субъектами Российской Федерации, предусматривающих меры по ненаращиванию кредиторской задолженности, ограничению необоснованного роста расходных обязательств, включая расходы на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация  предложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений и качества управления региональными и местными бюджетами, обеспечению их сбалансированности.

¹ По базовому сценарию прогноза Минэкономразвития России от 13 мая 2009 г. цена нефти в 2011 г. и 2012 гг. ожидалась на уровне 52 и 53 доллара США за баррель соответственно.