Совершенствование системы управления имуществом, входящим в состав казны РФ

     - переданное юридическими или физическими лицами безвозмездно в собственность Российской Федерации;

     - конфискованное, арестованное;

     - залоговое, бесхозяйное;

     - выморочное и иное имущество,  обращенное в федеральную собственность  в соответствии с законами  и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,

     Кроме того, в соответствии с законодательством  имущество может поступать в  государственную казну не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реприватизации, реквизиции, конфискации и национализации.

3. Анализ зарубежного опыта и опыта субъектов РФ в сфере управления имуществом казны

     Учет  имущества казны и управление им лежат в основе государственного регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени именно право собственности государства используется для прямого и косвенного воздействия на экономику страны.

     Актуальными задачами в области практического  управления имуществом казны являются: уточнение ее структуры и состава, формализация целей, задач и принципов функционирования, определение критериев эффективности управления, которые, в свою очередь, требуют решения конкретных экономических задач - оценки отдельных объектов имущества и определения эффективных направлений их структурного развития, совершенствования методов управления государственными предприятиями, пакетами акций, находящихся в собственности государства, движимым и недвижимым имуществом, природными ресурсами.

     В состав имущества казны, как правило, входят земельные участки, природные  ресурсы, денежные средства, золотовалютные резервы, промышленные предприятия, военные  объекты, электроэнергетика, транспорт, связь, почта, автомобильные и железные дороги, авиакомпании. При этом пополнение имущества казны идет тремя путями: национализация, создание новых объектов за счет средств госбюджета, выкуп государством объектов у частного капитала.

     Характерным примером зарубежного опыта управления имуществом казны является управление государственным имуществом в США и Германии. Эти страны имеют различные системы правого регулирования - англосаксонскую и континентальную европейскую, тем не менее, системы управления имуществом казны у них во многом схожи.

     Анализ  зарубежного опыта, связанного с учетом имущества казны и управлением им, на примере США и Германии приводит к следующим выводам:

     - несмотря на общую тенденцию  дерегулирования, денационализации  и ослабления государственного  контроля в отраслях и сферах  с традиционно сильным участием государства, оно по-прежнему в состоянии реализовывать свои функции собственника и регулятора социально-экономических процессов. Использование имущества казны создает условия для лучшего раскрытия потенциала рыночной экономики;

     - объекты государственного имущества служат инструментами правительственной экономической политики, направленной на устойчивое развитие и рост. Государственный сектор используется в первую очередь для повышения конкурентоспособности национальных экономик;

     - четко определена законодательная база, регулирующая отношения собственности государства и частного сектора. Она постоянно совершенствуется в соответствии с требованиями времени.

     Существенной  чертой экономики развитых зарубежных стран является сотрудничество общественного и частного секторов экономики, обозначаемое термином Public-Private-Partnership. Под этим подразумевается модель ограниченного партнерства региональных местных властей и частных фирм, связанных формальной договоренностью и юридически закрепленной ответственностью обеих сторон.

     За  последние 20 лет подобные партнерства  гибридного типа и локального хозяйственного значения образовали, по существу, новое  качество хозяйственной организации  и доказали, что являются эффективной  формой хозяйствования.

     Для региональных и муниципальных органов власти в России представляет интерес изучение сотрудничества между публичным и частным секторами экономики США и Германии - Public-Private-Partnership.

     Разделение  прав собственности, хозяйственное  партнерство в целях гармонизации интересов частного и публичного секторов экономики, в том числе с точки зрения более точного разделения функций государства по управлению своим имуществом и по обеспечению производства определенных товаров и услуг, представляют собой перспективное направление взаимодействия различных форм собственности в России.

     Заслуживает внимания опыт решения многих конкретных вопросов, связанных с учетом имущества  казны и управлением им в США  и Германии:

     - решение проблемы доступности  жилья с помощью социальных программ;

     - либеральная система ипотечного  кредитования;

     - приоритетность публичных интересов  при изъятии земель у частных  лиц;

     - учет земель и ведение кадастров;

     - территориально-пространственное планирование  и определение целевого назначения  земель;

     - контроль за использованием, распределением  и перераспределением земель.

     Из  стран бывшего СССР с переходной экономикой институт казны наиболее развит в Республике Казахстан. Статья 192 Гражданского кодекса Республики Казахстан подразделяет государственное имущество на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и на средства, не закрепленные за государственными предприятиями и учреждениями и составляющие республиканскую казну или местную казну.

     Республиканская казна состоит из республиканского бюджета, природных ресурсов, кроме земельных участков, находящихся в собственности граждан и негосударственных организаций, другого имущества, не закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами. К этому относятся памятники истории и культуры, военное (оборонное) хозяйство, средства республиканских внебюджетных фондов, государственный резерв драгоценных металлов и драгоценных камней.

     Местная казна состоит из средств местного бюджета, другого имущества, не закрепленного за государственными коммунальными юридическими лицами, в том числе памятники истории и культуры, средства коммунальных внебюджетных фондов.

     Законодательные акты Республики Казахстан устанавливают  режим этих объектов, определяют государственные  органы и их компетенцию по управлению объектами республиканской и коммунальной собственности. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности, земля может находиться также в частной собственности. Согласно абзацу 2 пункта 2 статьи 192 и статье 193 Гражданского кодекса Республики Казахстан природные ресурсы отнесены к республиканской собственности, что сказывается на распределении компетенции между правительством, центральными и местными исполнительными органами.

     Помимо  средств бюджетов и государственных  внебюджетных фондов, природных ресурсов в состав республиканской и местной  казны входит иное имущество, например, объекты историко-культурного наследия, в том числе архивы, объекты военного (оборонного) хозяйства, правительственный (бюджетный) резерв ценностей.

     Административно-правовой режим каждого из этих объектов государственной  собственности устанавливается  отдельным законодательным актом, а также постановлениями правительства, актами центральных и местных исполнительных органов.

     На  уровне субъектов Российской Федерации  законы о казне, как об отдельном  институте, действуют в 6 регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской и Читинской областях. Однако уровень полноты и проработки таких законов значительно различается.

     Так, закон Читинской области содержит всего 2 страницы текста, тогда как  Свердловской области - 32 страницы. Проекты  законов о казне подготовлены и рассматриваются во многих других субъектах федерации, в том числе в Москве и Санкт-Петербурге (правительством Москвы направлен в Государственную Думу проект закона «Об имущественной казне города Москвы», утвержденный постановлением правительства Москвы от 27 февраля 2007 года № 129-ПП).

     В нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации (Краснодарского и Красноярского краев) и муниципальных  образований (в основном Московской области) отражены основные положения  Гражданского кодекса Российской Федерации о казне, которые детализируют понятие казны путем перечисления объектов, входящих в муниципальную казну.

     При этом термин «муниципальная имущественная  казна» в актах муниципальных  органов власти зачастую четко не сформулирован. В то же время при регулировании вопросов, касающихся муниципальной казны, и законодательство, и практика идут по пути разделения средств бюджета и имущества, составляющих муниципальную казну.

     Стоит отметить, что нормативные правовые акты, закрепляющие положения о муниципальной казне, не затрагивают сферу бюджетных отношений и фактически направлены на регулирование имущества казны, включающего в себя имущество, находящееся в муниципальной собственности, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления.

     Практически во всех нормативных правовых актах  об имуществе казны приводится перечень целей и задач управления имуществом казны. Большинство из них разделяет понятия «цели» и «задачи», приводится сплошной перечень целей и задач без учета функциональной направленности различных видов имущества казны.

     Анализ  показал, что на муниципальном уровне обозначены цели и задачи управления имуществом казны, но не проведена их временная и пообъектная детализация. На всех уровнях поставленные цели и задачи практически не подкреплены системой мер и гарантий их выполнения, что делает их в большей степени декларативными. В нормативных правовых актах, регулирующих муниципальную казну, состав имущества казны приводится исчерпывающим перечнем. В некоторых нормативных актах используется признак деления имущества на движимое и недвижимое, но ни в одном проанализированном нормативном правовом акте имущество казны не классифицируется.

     Распоряжение  имуществом казны осуществляется путем  совершения гражданско-правовых сделок (купли-продажи, мены) на основании гражданского законодательства. Однако в большинстве  муниципальных нормативных актов  не указывается орган, принимающий  принципиальное решение о совершении сделки.

     Приватизация  имущества казны, как части муниципального имущества, осуществляется на основании  действующего законодательства и программы  приватизации, принимаемой представительным органом муниципального образования. При этом программы приватизации представляют собой отдельный документ, не связанный напрямую с нормативными актами, регулирующими распоряжение имуществом казны, а зачастую и с актами, относящимися к муниципальной собственности в целом.

       Учет имущества казны является одним из важнейших и сложнейших вопросов функционирования института казны. На уровне субъектов Российской Федерации учет имущества казны в основном не отделяется от учета собственности субъекта в целом, и в нормативных правовых актах не уделяется достаточного внимания данному вопросу.

     На  муниципальном уровне порядок учета  имущества казны определяется актами муниципальных образований о  муниципальной казне, о едином реестре  муниципальной собственности. Такие  документы содержат ссылки на законодательство о бухгалтерском учете и отчетности, об оценке и оценочной деятельности.

     На  практике применяются два основных подхода к учету имущества  казны: