Совершенствование системы управления имуществом, входящим в состав казны РФ

     Отмечая необходимость поиска форм и методов  эффективного управления казной, следует подчеркнуть, что решение вопроса наталкивается на ряд трудностей. Важнейшая из них — разграничение федеральной и региональной государственной собственности. Пока оно не будет проведено, реализовать в полной мере даже хорошо отработанные законы не представляется возможным.

     Другая  трудность- разграничение региональной и муниципальной собственности. От этого зависит решение, по крайней мере, двух вопросов:

     а) будет ли на территории одна казна, или в соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ в каждом муниципальном образовании появится своя казна;

     б) насколько наполнение казны будет  отличаться на региональном и муниципальном  уровнях.

     Основной  вопрос в части состава казны  сводится к следующему: должна ли казна  состоять только из имущественной составляющей, либо из финансовой и нефинансовой частей. Понятие «имущество» в действующих правовых документах получило широкое толкование — это финансовые и нефинансовые составляющие. Однако есть и узкое понимание имущества, которое фиксируется только как нефинансовая часть казны. С этих позиций рядом авторов предлагается пересмотреть общепринятое определение казны, понимая ее лишь как публичное имущество. При этом из ее состава исключается бюджетная составляющая, которая в качестве имущества вообще не рассматривается.

     Подобный  подход уже начал воплощаться  и в законотворчестве. Например, проект закона города Москвы о казне  рассматривает исключительно имущественную  составляющую, что и отражено в  его названии. Данная позиция аргументируется тем, что вопросы бюджета уже законодательно урегулированы Бюджетным кодексом РФ, Законом города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» и другими актами. Поэтому московский законопроект регулирует только вопросы незакрепленного движимого и недвижимого имущества, за исключением средств бюджета. Вероятно, такая позиция в современных условиях становления и развития института казны имеет свои веские доводы, однако здесь могут возникнуть и «узкие места», на которые нельзя не обращать внимание.

     Во-первых, появление нового термина «имущественная казна» не должно противоречить положениям Гражданского кодекса РФ. Во-вторых, закон о казне должен быть направлен  на создание эффективного учетного механизма  государственного имущества. Для примера - ежегодно Москва направляет немалые бюджетные деньги, в том числе и на пополнение своих имущественных активов. Поэтому естественным будет являться учет, который отражает эти денежные средства как в бюджетной, так и в имущественной частях казны. Исключение из законопроекта финансовой части казны усложняет регулирование связи между формированием и исполнением бюджета, с одной стороны, и движением имущественных активов, с другой. Нельзя не отметить, что в пяти вариантах региональных законодательных актов о казне (Свердловский, Краснодарский, Красноярский, Алтайский, Читинский варианты) в состав казны помимо имущества однозначно включены денежные средства, т.е. казна формируется из финансовой и нефинансовой частей. Это означает, что в названных регионах регулируются отношения по поводу казны как единого целого. Что касается закона о казне Приморского края, то перечень объектов казны в основном тексте указанного закона отсутствует.

     Отдельной статьи по составу казны нет, но косвенным  подтверждением включения средств краевогобюджета в состав казны может служить пункт 2 статьи 8 «Залог имущества государственной казны Приморского края», в котором указано, что «... для обеспечения исполнения обязательств Приморского края в соответствии с действующим законодательством создается Залоговый фонд Приморского края, включающий имущество государственной казны Приморского края, за исключением средств краевого бюджета». Таким образом, регионы понимают, что исключение финансовой части из состава казны ослабляет их позиции.

     Второй  вопрос по составу казны связан с  принципиально иным подходом к классификации  недвижимого имущества, с приведением  в соответствие с новым понятийным аппаратом в управлении собственностью. Речь идет о включении в недвижимое имущество единых объектов недвижимости. Как показывают данные по ряду регионов, недвижимое имущество составляет подавляющую часть казны. Например, в Свердловской области эта величина находится на уровне 95- 97 процентов от общей стоимости имущества. Однако ни в одном из существующих региональных законов не принят в качестве объекта казны единый объект недвижимости (вместе с землей). Это указывает на то, что данное направление совершенствования законов, хотя и перспективное, но законодателями регионов недооценивается.

       В Свердловской области, где закон о казне разработан наиболее всесторонне, в составе казны учитываются имущественные комплексы ликвидированных государственных предприятий. Это очень важно для налаживания учета государственной собственности, что желательно принять во внимание при разработке законов о казне на федеральном уровне. В современной экономике особо выделяются доли в праве общей собственности на общее имущество (например, общее имущество в многоквартирном доме). Законодательная проработка вопросов, связанных с оборотом указанных объектов собственности в составе казны, позволит выстроить прозрачные отношения между субъектом федерации как публичным собственником, с одной стороны, и частным собственником, с другой стороны.

     Эффективное управление казной предполагает четкое разграничение полномочий в этой сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. В ряде региональных законов этому уделено повышенное внимание, например, в Краснодарском крае и Свердловской области. Анализ регионального законодательства в области распределения полномочий между законодательной и исполнительной властями в сфере управления казной позволил выделить три типа управления казной.

     Первый  тип характеризуется четким разделением  функций управления казной между  исполнительной властью и законодательной властью с наделением последней определенными контрольными полномочиями. К регионам первой группы можно отнести Свердловскую область, а также Краснодарский и Красноярский края. Во всех трех региональных законах первого типа представлен механизм достижения властного консенсуса, в первую очередь, в отношении управления значимым для региона имуществом.

     При втором типе управление казной фактически осуществляется администрацией края или  области (и через них - уполномоченными  органами). Функции же региональной законодательной власти прописаны нечетко, и поэтому создается впечатление, что они носят урезанный характер. К регионам второй группы можно отнести Приморский край и Читинскую область.

     Третий  тип управления — Алтайский вариант. В соответствии с законом о казне Алтайского края отраслевые органы управления краевой администрации и другие специально уполномоченные государственные организации ведут учет состояния и движения объектов краевой казны в соответствующей сфере управления экономики края. Это самый неопределенный вариант распределения полномочий и, как следствие, самая высокая вероятность принятия неэффективных решений. В вариантах законов о казне Свердловской области и Красноярского края положительным моментом является контроль со стороны законодательного собрания за крупными сделками по приобретению и выбытию казенного имущества.

     Вариант казны Краснодарского края предполагает, что законодательный (представительный) орган государственной власти края устанавливает перечень объектов краевой казны, не подлежащих отчуждению, и ограничения на сделки с объектами казны. Следует также обратить внимание на то, что во всех законах регулируются отношения по поводу залога казенного имущества. Например, в Краснодарском крае требуется независимая экспертиза и согласие представительного органа власти на залог имущества.

     В Приморском и Красноярском краях  формируется специальный залоговый  фонд. Что касается московского варианта управления казной, то в нем основным субъектом отношений выступает  исполнительная власть — Правительство Москвы и уполномоченные органы по управлению отдельными видами городского имущества. Для их координации и ведения «сводного баланса» правительство города намерено определить соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти, для чего потребуются дополнительные постановления и распоряжения, хотя компетенция такого органа должна определяться законом о городской казне, а не дополнительными правовыми актами. Следует четко обозначить его функции, полномочия, характер связей с департаментами, муниципальными органами и др. Необходимо определить меру его ответственности за неэффективное управление казной в целом и возможные злоупотребления. Требуется также четко определить степень его подотчетности не только Правительству Москвы, но и городской представительной власти.

     Помимо  этого необходимо выделить ряд особенностей Свердловского закона, учет которых  способствовал бы в немалой степени  совершенствованию управлением  казной:

     - управление казной детально расписано  по отдельным составляющим финансовой и нефинансовой частей. Это позволяет учесть специфику регулирования отношений по поводу разных видов имущества, включенных в казну;

     - в Свердловском законе особое  внимание уделено формированию  резервных фондов, государственных  резервов и запасов, что должно обеспечивать безопасность региона;

     - выбытие объектов из нефинансовой  части казны рассматривается  и оценивается с точки зрения  расходов капитального и текущего  характера;

     - распоряжение имуществом казны  регулируется в двух направлениях:

     а) с его выбытием из казны;

     б) при отсутствии выбытия.

     Казна создается для того, чтобы получить наибольший комплексный эффект от всей совокупности ее объектов, добиваться эффективного соотношения в использовании  ее финансовой и нефинансовой составляющих. Поэтому необходим ежегодный отчет о степени использования казны как единого целого (а не отдельных составляющих). В связи с этим необходима оценка различных вариантов (реализованных и перспективных) управления казной по критериям:

     • получения доходов;

     • разницы между возможными доходами и реальными (в конце года);

     • минимизации социальных рисков;

     • соответствия стратегии развития имущественной казны как единой системы.

     Вопросы страхования имущества казны в настоящее время невозможно обойти вниманием в законодательстве регионов. Обращаясь к опыту отдельных субъектов стоит отметить, что законы Свердловской области и Краснодарского края достаточно детально регулируют вопросы страхования и устанавливают минимум цены на имущество, превышение которых требует обязательного страхования. Подобные подходы позволяют вести поиск эффективных механизмов управления рисками.

     Сложная система казны требует эффективного управления, что предполагает сбор и комплексный анализ информации о движении имущества.

     Учет  и инвентаризация являются эффективными инструментами управления казной, повышения эффективности ее использования. Для этого нужны регистры движения бюджетных средств; реестры казенного имущества, информация о его использовании и долговых обязательствах. Эти данные составляют основу для формирования инвестиционной привлекательности региона, при этом создается достаточно полная картина его платежеспособности. Вопросы инвентаризации для субъектов федерации, владеющих огромными объемами недвижимости, имеют особую актуальность.

     Однако  указанные вопросы (периодичность  инвентаризации, формы ее проведения, особые случаи и пр.) выделены отдельной  статьей не во всех региональных законах  о казне.

     На  наш взгляд, учитывая региональный опыт, было бы целесообразным ввести в  проект закона о федеральной казне самостоятельную статью об инвентаризации имущества и отразить периодичность проведения плановой инвентаризации, а также указать случаи, когда необходима внеплановая инвентаризация. Также имеет смысл обозначить круг органов, имеющих право проводить инвентаризацию, либо принимать участие в инвентаризациях- плановых и внеплановых. Во всех регионах, хотя и с некоторыми различиями, определены в общих чертах вопросы оценки казенного имущества, а именно:

     - что берется за основу оценки (например, рыночная стоимость имущества, как в законе о казне Приморского края);

     - производится ли переоценка имущества  и если да, то в каких случаях,  ведь со временем его балансовая  стоимость и рыночная цена  меняются (об этом упоминается  в законе о казне Краснодарского края).

     Учет  объектов имущественной казны осуществляют органы исполнительной власти, уполномоченные управлять ими, с соответствующими записями в едином реестре собственности. Однако среди сведений об объектах учета отсутствуют данные об их рыночной цене, что, на наш взгляд, неправомерно. Адекватная оценка всех объектов, включаемых в казну, важна и для определения уровня накоплений в казне, и для реального учета ее наилучшего использования. При этом следует иметь в виду, что собственность казны может быть использована для рыночной купли-продажи, залога, страхования, налогообложения, аренды и т. д.

     Следовательно, не в интересах казны проводить  оценки лишь по нормативной, балансовой и инвентаризационной стоимости. Необходимо располагать также рыночной оценкой имущества казны и иных ценностей. В связи с этим, во-первых, необходимо организовать мониторинг рыночных цен, прежде всего на недвижимость. Во-вторых, следует четко поставить вопрос исключительно о независимой оценке объектов собственности в городской казне.