Особенности профессионального обучения государственных служащих (на примере Седьмого арбитражного апелляционного суда)

     По  Уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления  на госслужбу претендент должен был  удовлетворять определенным требованиям  подданства, возраста, пола, состояния  или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности  связывался с достижением определенного  возраста, не младше 16 лет. В то же время  не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных  с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования. Именно поэтому в законодательстве Российской империи прослеживается усиление градации чиновников в зависимости  от уровня образования, им же определялась и возможность продвижения чиновника по карьерной лестнице. В соответствии с особым Положением Комитета министров от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» мотивом увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой должности» - аналог современного служебного несоответствия.

     Поведению чиновника и его отношению  к службе в Российской империи  придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения  являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением  по службе и несоответствием занимаемой должности.

     Третья  фаза российского государства начинается с эпохи советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его  упрощения, сведения социальных целей  к целям государства, т.е. за счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная структура  гражданской службы была построена  по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом.

     Коммунистическая  партия как социальный институт организации  социальной активности оказалась способной  сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной  службы, что довело институциональное  нормирование до предела (опираясь при  этом на репрессивные органы государства). Результатом этого стала высокоэффективная  государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен  возможности иметь личные цели, в  какой-то мере не совпадающие с общественными. Поэтому можно утверждать, что к середине 30-х гг. деятельность государственных служащих управлялась высокоэффективными средствами мотивации, общество отличалось высоким уровнем интеграции, но достигнуто это было за счет репрессий индивидуальных целей личности, т.е. тоталитаризма.

     С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Несмотря на то, что в России возникли институты  власти, аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются  в целостный комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции.

     Подводя итог рассмотренному периоду развития государственной службы, можно сделать  вывод о том, что исторически  установлены особенности социологической  модели организации государственной  службы. Эти особенности характеризуются следующими положениями.

     Во-первых, традиционно на протяжении семи столетий существовала иерархическая форма  организации российской государственной службы.

     Во-вторых, данная форма возрождалась вновь, после  периодов «смут» (эпох дезинтеграции  и коллапса).

     В-третьих, иерархическая форма организации  оказалась способной транслироваться  из корпорации государственной службы в отдельные российские сообщества, что также доказывает ее роль как социального регулятора.

     В-четвертых, данная форма самоорганизации государственной  службы и в целом государственной  власти не является совершенной с  точки зрения как ее технической эффективности, так и в отношении к человеческой личности (что особенно трагично проявилось в эпохи Ивана Грозного и И. Сталина). Несовершенство этой формы подтверждает и тот факт, что российское государство неоднократно оказывалось на краю гибели.

     Правовую  основу государственной службы в  Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:

     Конституция Российской Федерации. Конституция  Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия  граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.

     Федеральный закон «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. Данный Федеральный закон  в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О системе государственной  службы Российской Федерации" устанавливает  правовые, организационные и экономические  основы федеральной государственной  гражданской службы и государственной  гражданской службы субъектов Российской Федерации⁴.

     Предметом регулирования данного Федерального закона являются отношения, связанные  с поступлением на федеральную государственную  гражданскую службу и государственную  гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового  положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

     Федеральный закон «О системе государственной  службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ. Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

     Следующим шагом в развитии института государственной  службы стало принятие Государственной  Думой Федерального закона "О  государственной гражданской службе Российской Федерации". Этот Закон  называют "трудовым кодексом" для  чиновника или ГОСТом службы. В  плане законотворческой деятельности находятся и другие законы.

     В литературе новые законы о государственной  службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые  правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно  встретить и достаточно отрицательные  оценки нововведений.

     Кроме указанных нормативных актов, правовую основу государственной службы Российской Федерации также составляет ряд подзаконных нормативных актов:

     1. Указ Президента Российской Федерации  «Об утверждении Положения о  персональных данных государственного  гражданского служащего Российской  Федерации и ведении его личного  дела» от 30 мая 2005 года N 609.

     2. Указ Президента Российской Федерации  «О примерной форме служебного  контракта о прохождении государственной  гражданской службы Российской  Федерации и замещении должности  государственной гражданской службы  Российской Федерации» от 16 февраля 2005 года N 159.

     3. Указ Президента Российской Федерации  «О проведении аттестации государственных  гражданских служащих Российской  Федерации» от 1 февраля 2005 года N 110.

     4. Указ Президента Российской Федерации  «О конкурсе на замещение вакантной  должности государственной гражданской  службы Российской Федерации»  от 1 февраля 2005 года N 112.

     5. Указ Президента РФ от 10 марта  2009 г. N 261 "О федеральной программе  "Реформирование и развитие  системы государственной службы  Российской Федерации (2009-2013 годы)"

     Гражданское общество предъявляет все более  высокие требования к госслужбе. Оценка деятельности госслужащих зависит, в частности, от того, насколько качественно  гражданам и организациям оказываются  государственные услуги.

     Современное законодательство, к сожалению, не в  полной мере обеспечивает эффективность  деятельности госслужащих. Недостаточная  открытость госслужбы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции. Качество профессионального образования  госслужащих оставляет желать лучшего.

     Учитывая  данные обстоятельства, возникла необходимость  в разработке федеральной программы "Реформирование и развитие системы  государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

     К основным направлениям реализации программы  отнесены формирование системы госслужбы  как целостного государственно-правового  института; создание системы управления госслужбой; внедрение современных  методов кадровой работы; повышение  эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих.

     Координатором программы выступает Администрация  Президента РФ. Определены государственные  заказчики и исполнители мероприятий  программы. Было запланировано реализовывать  программу за счет федерального бюджета  в два этапа: 2009-2010 гг.; 2011-2013 гг⁵.

     В результате предполагалось разработать  нормы профессиональной и служебной  этики госслужащих; обеспечить открытость госслужбы и доступность общественному  контролю; реализовать антикоррупционные  программы; усовершенствовать порядок  замещения вакантных должностей госслужбы; разработать программы  профессионального развития госслужащих  и др. 

     1.2. Профессиональные требования к  госслужащим. 

     Вопрос  о понятии государственного служащего  по-разному трактуется в юридической  литературе.

     Различают термин «государственный служащий»  в широком и в узком смысле слова.

     Государственный служащий в широком смысле слова  — это индивидуальный субъект  права, осуществляющий государственные  функции не только в государственных  органах, но и в других государственных  организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции  имеют, например, социально-культурный характер — их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных  и других учреждений)⁶.

     Понятие «государственный служащий» имеет  следующие признаки. Во-первых, государственный  служащий — это физическое лицо, гражданин Российской Федерации  не моложе 18 лет, владеющий государственным  языком и имеющий профессиональное образование. Он является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения.

     Государственный служащий занимает государственную  должность только в государственном  органе. Федеральный закон «Об  основах государственной службы Российской Федерации» не относит деятельность служащих государственных предприятий  и учреждений к государственной  службе. Не является государственной  службой, по мнению законодателя, и  деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности - государственные должности категории «А».

     Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о  государственной службе.

     В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность  государственной службы в установленном  законом порядке. Специальные федеральные  законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления  деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и  т. д. Государственные должности  могут занимать только государственные  служащие.