Правоохранительные органы

Широкое понимание законодательства принижает  роль закона, объединяет в единое целое  законы и подзаконные акты. Но такое  понимание очень удобно для органов  управления, для общества, которое  не хочет или не может связывать  себя рамками закона. Широкое понимание  законодательства – это путь размывания закона, подмены его управленческими  решениями. Превалирование управленческих решений, их большой объем по сравнению  с законами характерны для императивного  правового регулирования. Дело в  том, что закон по своей природе  – всеобщая правовая норма и потому открывает большой простор для  правоприменения, а это как раз  характеризует диспозитивное регулирование. Управленческие решения более конкретны  и оперативны по сравнению с законом, здесь остается мало места для  свободы правоприменителей, а это  характеризует императивное регулирование. 

Долгие  годы при функционировании командно-административной системы мы руководствовались (и  в теории, и на практике) широким  пониманием законодательства. Вот теоретическая  формула того периода: «Законодательство ... – это совокупность законов  и подзаконных нормативных актов». А вот к чему это приводило  на практике. Согласно ст. 246 ГК Российской Федерации (1964) покупатель, которому была продана вещь ненадлежащего качества, имел право по своему выбору потребовать  замены вещи, или соразмерного уменьшения покупной цены, или безвозмездного устранения недостатков, или расторжения  договора купли-продажи с возмещением  убытков. Таково было категорическое требование Закона. Однако реализация этих прав покупателя производилось в порядке, определяемом правительством, а то, в свою очередь, возложило установление такого порядка на Министерство торговли. В результате на свет появилось множество инструкций и правил, которые свели на нет права покупателя. Широкое понимание законодательства, куда вошли и постановления правительства, и инструкции Министерства торговли, парализовало действие закона. 

Другой, более свежий пример. В мае 1988 г. был  принят Закон СССР о кооперации, который знаменовал значительный шаг  вперед в развитии свободы производителей. Первые практические шаги молодой кооперации были встречены в штыки мощными  государственными структурами. И уже  в декабре 1988 г. Совет Министров  СССР принял постановление, которым  резко ограничил права отдельных  видов кооперации. Снова широкое  понимание законодательства оказалось  сильнее самого закона.

Путь  к правовому государству включает в качестве одной из исходных посылок  возрастание роли закона. Для этого  необходимо отнести к законодательству только те акты, которые являются законодательными по своей природе, т.е. были приняты  единственным законодательным органом  – парламентом. Законодательством  в соответствии с его узким  пониманием являются только законы и  другие законодательные акты (постановления), принимаемые парламентом. Подзаконные  акты – решения органов управления и судов – в состав законодательства не входят. Такова необходимая теоретическая  база верховенства любого закона.

Вместе  с тем понятие законодательства не может быть определено по принципу: узкое понимание – хорошо и  правильно, а широкое – плохо  и неверно. Все зависит от того, для каких целей используется понятие законодательства. Когда  мы говорим о той или иной отрасли законодательства (гражданское, трудовое, земельное и др.), мы имеем в виду не только законодательные акты, но и связанные с ними и основанные на них подзаконные акты. Когда мы изучаем какую-либо отрасль законодательства, то включаем в сферу изучения как законодательные, так и подзаконные акты. При составлении сборников нормативных актов в них включают и законодательные, и подзаконные акты. Широкое понимание законодательства настолько распространено, что быстро избавиться от него практически невозможно. 

Сказанное отнюдь не означает, что широкое  и узкое понимание законодательства могут применяться в равной степени. Понимание законодательства, повторяем, вопрос не только теоретический, но и  сугубо практический. От правильной постановки этого вопроса зависит, как мы видим, положение закона в механизме правового регулирования. Поэтому в процессе нормотворчества, правоприменения может и должно применяться только узкое понимание законодательства, опирающееся на разную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Для других целей (кодификация, изучение права) может использоваться и широкое понимание законодательства, предполагающее (при всех условиях) четкое разделение законодательных и подзаконных актов.

Система законодательства – это группировка  правовых норм, принятых законодателем, т.е. законов и других актов парламента. К этим нормам примыкают подзаконные  акты органов управления и судебная практика. Таким образом, система  законодательства в целом – это  система всех правовых норм. 

Систему законодательства можно строить  по горизонтали и по вертикали. По горизонтали – это разделений всего комплекса законодательства на отдельные отрасли, регулирующие определенные области общественных отношений. Иными словами, это система  его отраслей. По вертикали система  законодательства строится по иерархии правовых норм. Вертикальный разрез связан, во-первых, с устройством государства: является оно простым (унитарным) или  сложным (федеративным); и, во-вторых, с правовой силой самих норм (конституция, законы, другие законодательные акты, подзаконные акты). Ниже речь пойдет о горизонтальной структуре, о системе отраслей законодательства. О федеративной структуре законодательства мы будем говорить в следующем параграфе (об иерархии правовых норм рассказывалось в § 3 предыдущей главы). 

Разделение  законодательства на отдельные отрасли, казалось бы, не должно вызывать серьезных  трудностей. Нужно просто выделить отрасли по предмету регулирования, по той группе общественных отношений, которые составляют реальную жизнь  правовых норм. Однако в нашей правовой теории проблема эта оказалась излишне  усложненной. 

В 1938 г. в докладе об основных задачах  науки советского социалистического  права А.Я. Вышинский (который занимал  тогда пост Генерального прокурора  страны и одновременно считался главным  ученым-юристом) в директивном порядке  определил отрасли советского права: государственное, административное, гражданское, трудовое, земельное, колхозное, уголовное, процессуальное и международное. Список был исчерпывающим, никаких других отраслей не предусматривалось. Отрасли, названные Вышинским, составили альфу и омегу системы советского законодательства (или системы социалистического права, как тогда говорили). 

Однако  в 50-е гг., особенно после XX съезда партии, когда дышать стало свободнее и появилась первая возможность с чем-то в официозе не соглашаться, выяснилось, что этот исчерпывающий перечень отраслей явно недостаточен. Потребности развития законодательства, обусловленные усложнением общественных отношений, требовали расширения круга признанных ранее отраслей. Особенно остро этот вопрос встал во время дискуссии о хозяйственном праве, проходившей в конце 50-х – начале 60-х гг. В то время велась подготовка Основ гражданского законодательства и в связи с этим возникла проблема: должно ли гражданское законодательство регулировать имущественные отношения между всеми субъектами – и гражданами, и предприятиями – или только отношения с участием граждан, а отношения между предприятиями и другими юридическими лицами (хозяйственные отношения) нужно выделить в специальную отрасль и разрабатывать для нее специальные законы. В том, что хозяйственные отношения имеют серьезные отличия от отношений с участием граждан, никто не сомневался. Недостаточны ли эти отличия для формирования новой отрасли? 

Для ответа на вопрос (а речь велась не только о  хозяйственном праве, но и о других молодых отраслях) была создана теоретическая  конструкция, основывающаяся на отличии  отрасли права от отрасли законодательства. Отрасль права, по этой конструкции, должна была обладать своим собственным  предметом регулирования (по принципу один предмет – одна отрасль права) и особым методом регулирования. Если оба эти признака наличествовали, мы имели дело с отраслью права. Если же предмет «делился» с другой отраслью или метод оказывался несамостоятельным, то речь шла об отрасли законодательства. По этой конструкции, отрасли права  всегда выглядят образованиями первосортными, полноценными, а отрасли законодательства – подчас второсортными, не вполне полноценными. Чтобы признать отрасль законодательства отраслью права, нужно было признать за ней двойной мандат – свой предмет и свой метод. Отрасли, названные Вышинским, получили статус отраслей права, в отношении же молодых, нарождающихся отраслей вопрос решался каждый раз в длительных дискуссиях, увы, не всегда плодотворных. Был выдвинут и формальный признак отличия отрасли права от отрасли законодательства: первая (отрасль права) имела в качестве первичного основания конкретную правовую норму, а вторая (отрасль законодательства) – нормативный акт.

Так в  теории права родилась дихотомия: отрасль  права – отрасль законодательства. Нетрудно заметить, что такой подход был объясним нормативистским пониманием права. Если право – система норм и законодательство – также система  норм, то дуализм самого понимания  системы очевиден. Если отойти от нормативистской  трактовки права, то проблема отпадает сама собой: система права – это  идеи, нормы, отношения, а система  законодательства – это составляющие его отрасли. С этой точки зрения можно и нужно говорить о системе  отраслей законодательства, а категория  «отрасль права» утрачивает свое содержание. Но такой упрощенный прием, решение  проблемы с помощью простых силлогизмов  вряд ли достаточны, дихотомию «система права – система законодательства»  нужно рассматривать и по существу. 

Можно констатировать, что теоретические  доводы об отличии отрасли права  от отрасли законодательства оказались  несостоятельными, не получили практического  подтверждения. Так, оказалось, что  невозможно провести различие, границу  между нормой права и нормативным  актом. Может быть, норма – одно правило, а нормативный акт –  несколько? Вряд ли, потому что и  в норме может быть несколько правил, и в нормативном акте – только одно из них. Примеров тому немало. Но главное не в этом. Если на стадии первичного элемента чисто количественный признак еще может быть относительным критерием различия, то на стадии отрасли это его значение утрачивается полностью. Ведь отрасль – это всегда совокупность, а в совокупности норм или нормативных актов значение исходного элемента теряется. Как совокупности, и отрасли права, и отрасли законодательства оказывались тождественными по содержанию. 

Не удалось  доказать и тезиса о том, что определенной группе отношений соответствует  одна и только одна отрасль права. Практика правового регулирования  постоянно опровергала этот тезис, хотя он служил основой для конструкции  системы отраслей права. Нельзя было найти ни одной группы отношений, регулируемых признанными отраслями  права, которые не регулировались бы и другими отраслями. Наиболее ярко это было видно на примере таких  фундаментальных отраслей, как гражданское  и административное право. В регулировании  имущественных отношений (предмет  гражданского права) и управленческих отношений (предмет административного  права) участвуют многие другие отрасли  права – трудовое, земельное, природоохранительное, финансовое и др. Это очевидное несоответствие исследователи попытались разрешить с помощью идей о разных уровнях системы права, о наличии профилирующих и специальных, основных и комплексных отраслей. Но подобные попытки лишь усложнили вопрос, перевели его в очередное терминологическое противоречие, но не внесли ясности. Какие бы термины ни использовать, основной вопрос остается: есть соответствие определенной группы общественных отношений определенной отрасли права (и только ей) или нет? Практика свидетельствует, что подобной односторонней связи нет, что для всех известных отраслей права и групп общественных отношений характерна многосторонняя связь. Значит, предмет не может служить однозначным признаком отрасли права. Таков однозначный вывод практики правового регулирования. 

Но допустим, что практика ошибается, идет в неверном направлении. Можно ли теоретически обосновать конструкцию «один предмет  – одна отрасль»? Чтобы ответить на этот вопрос положительно, нужно  было бы найти такую группировку, такую структуру общественных отношений, которая совпадала бы со структурой отраслей права. Сделать это, как  неоднократно доказывалось в литературе (выше мы об этом говорили), невозможно. Все известные критерии деления  общественных отношений непригодны для правовой классификации. Правовое регулирование, напомним, осуществляется через три слоя, три «сквозных  жилы» в общественных отношениях: имущественные отношения, управленческие отношения и отношения по обеспечению  общественного порядка. Если допустить, что каждому слою соответствует  своя отрасль права, то мы получаем искомую систему, построенную по предметному критерию. Возможно, на ранних этапах развития права так  оно и было. Об этом свидетельствует  историческое деление права на частное  и публичное. Но затем правовое регулирование  все более и более усложнялось, далеко перешагнуло рамки частного и публичного права, как бы растеклось по множеству отраслей. Процесс этот продолжается и сейчас во всех развитых странах. О прошлом напоминает только положение государственного, административного, гражданского и уголовного права  в общей системе права. Рецепцией  конструкции публичного и частного права в современных условиях явилась идея профилирующих отраслей права, к которым прежде всего  было отнесено государственное, административное, гражданское и уголовное право. Но в современных условиях, когда  и сами общественные отношения, и  их правовое регулирование значительно  усложнились, выделить в чистом виде имущественные, управленческие и охранительные отношения как объекты правового регулирования невозможно. Эти отношения регулируются не сами по себе, а в определенных сферах, которым подчинено отраслевое регулирование: в хозяйстве, в труде, в семье, в экологии и др. Регулирование фактически осуществляется в пределах каждой сферы, а они не разделены стенками и сплошь и рядом «наползают» друг на друга, пересекаются. И вот здесь-то и кроется неустранимое теоретическое противоречие конструкции «один предмет – одна отрасль». Если исходить из того, что имущественные отношения составляют предмет гражданского права, управленческие – государственного и административного, а охранительные – уголовного, то предмета для других отраслей не остается. А если исходить из того, что каждая из специальных отраслей (хозяйственное, трудовое, семейное, природоохранительное и др.) «отрезает по куску» предмета у исторически исходных отраслей, то предмет последних приобретает остаточный характер и постепенно исчезает. Для конструкции системы отраслей права это убийственно. Следовательно, конструкция «один предмет – одна отрасль права» не находит подтверждения.