Правоохранительные органы

Точно так же не подтверждается конструкция  «один метод – одна отрасль». Выше, в изложении вопроса о  характере правового регулирования (§ 2 предыдущей главы) было показано, что  правовому регулированию присущи, в принципе, всего два метода –  диспозитивныи и императивный. В  каждой отрасли в большей или  меньшей степени используются оба  метода. Сочетание методов, преобладание императивных или диспозитивных  начал, обусловленное природой регулируемых отношений, имеет свои особенности  в той или иной отрасли. Но ни одна отрасль не обладает единственным, неповторимым методом. 

При характеристике метода правового регулирования, помимо начал диспозитивности и императивности, используется и такой признак, как правовое положение субъектов (сторон) регулируемых отношений. По правовому положению стороны могут быть либо равноправны, либо находиться в отношениях власти – подчинения. Равноправие сторон отличает диспозитивный характер регулирования. Эти особенности метода и характера регулирования свойственны в основном имущественным отношениям, они охватывают главным образом гражданское законодательство и тесно связанные с ним отрасли. Отношения власти – подчинения относятся к императивному регулированию. Эти черты свойственны управленческим отношениям, они охватывают главным образом конституционное и административное законодательство и связанные с ними отрасли. Статус равенства субъектов и статус власти – подчинения не свойственны только той или иной отрасли. Оба статуса используются во всех отраслях, поскольку каждая из них регулирует имущественные и управленческие отношения в определенной сфере. Следовательно, и с позиций правового положения субъектов отношений ни одна отрасль не обладает единственным, неповторимым методом. 

Полагаем, что сказанного достаточно, чтобы  даже с позиций нормативистского правопонимания убедиться в некорректности различия отраслей права и законодательства. Тем более очевидна эта истина с позиций ненормативистского понимания, когда право рассматривается  не только как система правовых норм. Как система правовых норм понимается законодательство, именно в нем нужно  проводить группировку по отраслям. Система законодательства в горизонтальном разрезе – это система его  отраслей. В терминологии сохраняется  и, по-видимому, еще долго будет  сохраняться термин «отрасль права». Нужно только иметь в виду, что  между этим термином (когда речь идет о системе норм) и термином «отрасль законодательства» нет  различий. В обоих случаях речь идет о системе норм, регулирующих определенную область общественных отношений. С позиции различия права  и закона корректнее, говоря об отрасли, употреблять термин «отрасль законодательства». Однако речь шла вовсе не о терминологических  несовпадениях. Сама конструкция отраслей права оказалась окостенелой, застывшей, не учитывающей динамику правового  регулирования и неизбежное появление  новых отраслей. Вот почему эта  конструкция должна уступить место  идее отраслей законодательства, идее более подвижной, динамичной. 

Попробуем наметить контуры и внутренние слагаемые  системы отраслей законодательства. Критериями отрасли законодательства следует признать: во-первых, предмет регулирования; во-вторых, метод регулирования; в-третьих, степень регулирования, наличие кодификационных актов. Все три критерия должны присутствовать одновременно. 

Предмет отрасли законодательства составляет определенная группа общественных отношений, которая требует специфического правового регулирования. Как можно  выделить предмет той ли иной отрасли? Три большие группы общественных отношений, через которые осуществляется правовое регулирование: отношения  имущественные, управленческие, защитные, – для этой цели на современном этапе развития общества не подходят. В нынешних условиях правовое регулирование стало столь дифференцированным и привязанным к конкретике общественных отношений, что вышло за пределы трех начальных исходных рубежей. Правовое регулирование ориентируется на более узкие области отношений: труд, семья, охрана природы, финансы, земельные отношения и т.д. Причем каждая такая область не укладывается в рамки названных нами трех исходных начал. Наоборот, все три начала присутствуют в каждой области. И трудовые, и семейные, и экологические, и финансовые, и земельные отношения содержат в себе имущественные, управленческие и защитные элементы. Через эти три исходные элемента и осуществляется правовое регулирование в рамках каждой отрасли законодательства. Таким образом, критерием предмета выступает не какое-либо из трех исходных начал, а объективная потребность общества в правовом регулировании определенной группы общественных отношений. Появилась потребность в специальном регулировании трудовых отношений – сложилось трудовое законодательство, возникла необходимость в специальном регулировании экологических отношений – определилось природоохранительное законодательство и т.д. 

Предметы  отраслей законодательства индивидуально  определены и в то же время тесно  связаны друг с другом. Более того, частично предметы отраслей переплетаются, взаимно пересекаются. Этот процесс  не произволен, он отражает объективный  факт регулирования одних и тех  же общественных отношений с разными  целями, под разными углами зрения и, следовательно, разными отраслями. Например, возмещение вреда в связи  с повреждением здоровья работника  на производстве – составная часть  гражданско-правового института  возмещения вреда. В то же время это  одно из положений трудового законодательства, предусматривающего ответственность  предприятия за нарушение требований охраны труда. Нормы об ответственности  за нарушение правил охраны природы входят в природоохранительное законодательство, уголовное законодательство и законодательство об административной ответственности. Насколько тесно связаны и взаимно переплетены общественные отношения, настолько же пересекаются и регулирующие их отрасли законодательства. Подобные переплетения обеспечивают связь отраслей законодательства друг с другом. Избегать следует не подобных пересечений (они неизбежны), а противоречий между нормами разных отраслей законодательства. Обеспечение непротиворечивости всей системы законодательства – одна из задач законодателя. 

Ни одна из отраслей законодательства не имеет  своего собственного, только ей присущего  и неповторимого метода правового  регулирования. Когда мы говорили о  методе, как об одном из критериев  отрасли, мы имели в виду специфическое  для каждой отрасли сочетание  диспозитивных и императивных начал  с общественными отношениями, составляющими  предмет отрасли. Диспозитивность  и императивность присутствуют в  каждой отрасли, но их конкретное проявление в нормах отрасли всегда индивидуально. Эта индивидуальность метода и характеризует, наряду с предметом, отрасль законодательства. 

Ни предмет, ни метод регулирования не определяют отрасль законодательства однозначно. Одни и те же отношения (предмет) могут  быть объектом регулирования разных отраслей в зависимости от целей  и характера регулирования. В  еще большей степени это относится  к методу. Однозначную определенность отрасли законодательства создает  сочетание предмета и метода с  третьим критерием – степенью регулирования, наличием кодификационных  актов. Об этом критерии следует сказать  особо. Его отметил еще в 1956 г. проф. Л.И. Дембо как «объективно  обусловленный интерес государства  в самостоятельном регулировании  данного комплекса общественных отношений». В отрасли законодательства нормы объединяются с учетом намерений  законодателя, целей, практических потребностей и удобств правового регулирования. Этот момент весьма важен, он отражает практическую целесообразность формирования отрасли, тогда как предмет и  метод – ее теоретическую обоснованность. Совокупность отраслей законодательства, сформированных по трем факторам (предмету – что регулируется, методу – как регулируется и наличию кодификационных актов – чем регулируется), охватывает все многообразие действующих правовых норм. 

Наличие кодификационного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко. Это не обязательно  основы законодательства или кодексы. Может быть и группа кодификационных  актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодификационный акт или  несколько их необходимы для признания  конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодификационного акта об отрасли вообще нельзя говорить. Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). Принятие кодификационного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли. 

Кодификация – один из видов систематизации законодательства. Другой вид –  инкорпорация. Различие между ними состоит в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя  систематизация. При ней нормативные  акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются  явные противоречия и вносятся уже  принятые изменения. Инкорпорация преследует прежде всего цель обеспечить пользование  законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При  кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости  восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой  существенный шаг вперед в развитии законодательства. 

Формирование  отраслей законодательства может идти различными путями. Наиболее простой  – появление новых общественных отношений, требующих правового  регулирования, принятие соответствующих  норм, увеличение их числа, в результате чего они получают известную обособленность и автономию. По такому пути развивались  трудовое, колхозное законодательство, законодательство о социальном обеспечении, об охране природы. Возможно накопление внутри имеющихся отраслей большого нормативного материала (что обусловлено развитием общественных отношений), который выделяется, а подчас и кодифицируется. Таков путь семейного, жилищного законодательства. Наконец, наиболее сложный путь – когда одни и те же общественные отношения требуют различных подходов в правовом регулировании, когда регулирование преследует различные (но не противоречащие друг другу) цели. В подобных ситуациях законодатель не только принимает новые нормы, но и осуществляет перегруппировку уже имеющихся, соединяет их в новые сочетания, соответствующие новым целям. Появляются, по принятой терминологии, комплексные акты и комплексные отрасли. Комплексны они только с точки зрения уже имеющихся отраслей по своему формированию. На деле это самостоятельные, полноправные и автономные отрасли законодательства. Таково законодательство о народном образовании, о культуре, здравоохранении и др. Ряд отраслей находится накануне принятия кодификационных основ – законодательство о науке, о социальном обеспечении и др. Эти отрасли еще формируются, принятие кодификационного акта завершит стадию их становления. 

Нет «полноценных»  и «неполноценных» отраслей, профилирующих  и специальных, основных и комплексных. Все отрасли законодательства равноправны, естественно, при приоритете отрасли, именуемой государственным правом, которую точнее называть законодательством  о государственном строе. Различные  отрасли находятся на разных ступенях развития, объем регулируемых ими  отношений расширяется или сужается, что не означает их неравнозначности. 

По мере становления молодых отраслей законодательства сокращается предмет «материнских»  отраслей, прежде всего гражданского и административного законодательства. Так было при становлении земельного, колхозного, трудового законодательства, так обстоит дело сейчас при формировании жилищного законодательства, законодательства о народном образовании, здравоохранении, охране природы и др. Подобная ситуация характерна для развивающейся системы  правового регулирования. Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание  ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации  – удел практики. 

Высказываются опасения, что при отказе от представления  о системе отраслей права как  совокупности 10 – 12 признанных отраслей появится слишком много новых отраслей. Но такие опасения лишены оснований. Разумеется, число отраслей законодательства возрастет, но их станет ровно столько, сколько нужно. Кому нужно? В первую очередь законодателю. Намерения законодателя не могут не иметь определяющего значения при формировании системы отраслей законодательства. 

В настоящее  время система отраслей российского  законодательства может быть представлена примерно так.

В центре ее в качестве основы находится законодательство о государственном строе с  Основным Законом – Конституцией. Эта отрасль законодательства обнимает государственное устройство, основные права и свободы граждан, организацию  органов власти и управления, избирательную  систему. Законодательство о государственном  строе (прежде всего – Конституция) составляет правовую базу для всех отраслей законодательства.

Отраслей  законодательства много, их можно сгруппировать  по-разному. Мы сгруппируем их по блокам с учетом нацеленности правового  регулирования.

Первый  блок – отрасли, регулирующие экономику.

Сюда  входят:

– гражданское  законодательство (включая изобретательское законодательство);

– хозяйственное  законодательство;

– законодательство о предпринимательстве;

– финансовое законодательство (включая налоговое  законодательство);

– законодательство об инвестициях;