Административное принуждение: понятие, виды

В качестве такового может выступать только специально уполномоченное государством лицо, которое  чаще всего является должностным, т.е. занимающим ответственную должность  в структуре органа исполнительной власти или иного органа государственного управления. Часть административно-принудительных полномочий в соответствии с действующим законодательством может находиться в руках специфических организаций. Например, в России такой организацией следует признать Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Перечень субъектов, применяющих административно-правовое принуждение, чрезвычайно обширен. В науке административного права обращается внимание на то, что множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, - еще одна важная особенность административного принуждения.

Во-вторых, большинство  мер административно-правового принуждения  в отличие, скажем, от мер уголовно-правового  характера, могут применяться во внесудебном порядке, что роднит их с мерами дисциплинарного принуждения. Однако в настоящее время явственно прослеживается тенденция к установлению судебного порядка применения административных принудительных мер в части мер административной ответственности.

В-третьих, меры административного принуждения  применяются к лицам и органам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности, т.е., в отличие от дисциплинарных мер принуждения, применяемых чаще всего начальником в отношении подчиненного ему по службе субъекта, меры административно-правового принуждения применяются вне служебной (трудовой) подчиненности.

В-четвертых, административное принуждение затрагивает интересы не только физических лиц, но также  и их объединений - юридических лиц. При этом физическое или психическое  воздействие в рамках применения меры административно-правового принуждения оказывается, естественно, на их представителей, но «страдает» при этом (несет убытки, пятнает деловую репутацию) «общее дело».

В-пятых, административно-правовое принуждение урегулировано нормами административного права. Административное право закрепляет перечень мер административно-правового принуждения, а также случаи и порядок их применения и перечень лиц, уполномоченных применять указанные меры.

И, наконец, в-шестых, целью применения мер административно-правового принуждения выступает обеспечение государственного управления. Указанной целью применения административно-правовое принуждение отличается и от гражданско-правового, применяемого в целях обеспечения прав и интересов частного лица, группы лиц, и от дисциплинарного, применяемого в интересах обеспечения служебной (трудовой) дисциплины, и от уголовно-правового принуждения, ставящего своей основной целью наказание лица, виновного в совершении преступления¹⁰.

В общем виде сформулированная цель административного принуждения призвана обобщить все те промежуточные задачи, которыми многие авторы пытаются проиллюстрировать спектр интересов административных органов, применяющих принудительные меры. Это, прежде всего, предупреждение правонарушений, пресечение противоправного поведения и предотвращение его возможных вредных последствий, наказание виновных в совершении административных правонарушений, а также обеспечение режима законности во всех сферах общественной жизни, обеспечение охраны прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, восстановление нарушенных законных прав и интересов государства юридических лиц и граждан. Кроме того, сюда же следует  добавить  и  иные  задачи  государственного управления, связанные с необходимостью применения принудительных мер, а к ним можно oтнести абсолютное большинство функциональных задач органов государственного управления.

Таким образом, институт административного принуждения  является комплексным административно-правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной, правоохранительной и правовосстановительной деятельности государства в специфической сфере - функционирования исполнительной власти, обеспечения законности реализации мер принуждения, создания и поддержания правопорядка.

1.3. Основание применения мер административного принуждения

Административно-правовое принуждение - это особый вид правового  принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями. Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями.

Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением  соответствующих правил и могут  своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. п.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий.

Во многих случаях  административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений.

Практика убедительно  свидетельствует о том, что безнаказанность  мелких нарушений (пьянства, мелких хищений  и др.), непринятие мер административно-правового  принуждения к виновным увеличивают  вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

Среди административно-принудительных мер есть такие, которые считаются  самостоятельными, их применение означает решение вопроса по существу. Это  административные санкции. Но имеются  и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются в целях создания условий для нормального хода производства по делам об административных нарушениях.

Принуждение осуществляется для охраны правопорядка. Но это  достигается различными способами: путем пресечения нарушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и наказания.

Административное  принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Однако меры административного принуждения применяются для обеспечения соблюдения не всех без исключения административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные (не имеющие ведомственных границ) правила поведения в сфере государственного управления. Сюда можно отнести правила дорожного движения, пожарной безопасности, обеспечения санитарной безопасности, разрешительной системы и т. д.

Таким образом, являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного правопорядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления. При этом меры административного принуждения применяются как в целях предупреждения и пресечения соответствующих правонарушений, так и, будучи наказаниями за административные правонарушения, выполняют карательные функции.

Само наименование принудительных мер свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, т. е. внесудебный, порядок их применения. Использование этих мер отнесено в большинстве случаев к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями.

Меры административного  принуждения применяются, как правило, органами, осуществляющими правоохранительные функции, например милицией, таможенными органами, различными надзорными органами. Круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк. Уполномоченные на то органы (должностные лица) реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности без обращения в суд.

Однако отдельные  меры административного принуждения  могут применяться только судьями. Это относится к случаям назначения таких административных наказаний, как возмездное изъятие и конфискация  орудия совершения или предмета административного  правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. Судебный порядок рассмотрения соответствующих правонарушений и назначения перечисленных наказаний закреплен в КоАП РФ.

В этой связи  все меры административного принуждения  можно разделить на те, которые  могут применяться во внесудебном  порядке, и на те, которые могут  применяться лишь в судебном порядке.

Крайне важным является вопрос об административно-правовых нормах, регулирующих применение мер административного принуждения. Безусловно, что их использование в той или иной степени ограничивает права и свободы граждан. В этом, видимо, нет ничего страшного, так как, согласно Конституции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но необходимо, чтобы такие ограничения были предусмотрены федеральным законом¹¹.

Следовательно, основания, условия и порядок  осуществления мер административного  принуждения, перечень мер, допустимых к использованию в тех или  иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, - все это должно определяться только нормами федеральных законов. В последние годы принят ряд федеральных законов, которые регулируют как организацию управления в ситуациях, требующих реализации мер административного принуждения, так и деятельность государственных органов, наделенных правом их применения. Примерами здесь могут служить Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», законы РФ «О милиции», «О Государственной границе Российской Федерации», федеральные законы «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др. Вместе с тем, к сожалению, до сих пор действует определенное число подзаконных и даже ведомственных актов, уполномочивающих различные государственные органы в тех или иных случаях применять меры административного принуждения и определяющих порядок их применения.

Анализ правовых актов, устанавливающих меры административного  принуждения, показывает, что по целевому назначению их можно разделить на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности.

Большинство авторов  придерживается именно такой классификации. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность, обязательная госпитализация инфекционных больных, закрытие участков границы и др.). Действительно, в ряде ситуаций, в том числе при наличии чрезвычайных обстоятельств, государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены вводить карантин, запрещать движение транспортных средств, устанавливать комендантский час и др¹².

В последние  годы многие специалисты в самостоятельную  группу мер административного принуждения  стали выделять процессуальные меры обеспечения производства по делам  об административных правонарушениях. Такие меры, предусмотренные КоАП РФ, применяются в целях пресечения административных правонарушений, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу об административных правонарушениях. Подобные меры играют особую роль в обеспечении производства по делу об административном правонарушении, так как способствуют обнаружению и закреплению доказательств.

Не следует  также забывать об особом виде административного принуждения - восстановительных санкциях. Такие меры (например, снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.) также восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение.

Несмотря на неоднозначность мер административного принуждения с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан, их использование в интересах реализации задач и функций исполнительной власти в ряде случаев объективно необходимо. Дело в том, что меры административного принуждения нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования управляемой системы, с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управленческой деятельности.

1.4. Система органов применяющих административное принуждение

В правовом государстве реализация прав граждан происходит посредством правовых механизмов, которые приводятся в действие при помощи органов государственной власти, в том числе органами исполнительной власти.

Центральной задачей органов  исполнительной власти, по мнению автора, является реализация законодательных положений, направленных на защиту прав гражданина и создание необходимых условий для реализации последним своих прав и законных интересов. При этом характерной особенностью отношений гражданина и исполнительной власти является возможность использования принудительной силы (государственного принуждения) соответствующим властным органом.