Административное принуждение: понятие, виды

В свою очередь, гражданин обладает определенным кругом прав и обязанностей по отношению  к исполнительной власти, уравновешивающим его положение в отношениях с государственно-властными субъектами.

Реализацию  права гражданин может осуществить  самостоятельно либо при содействии органов исполнительной власти, обязанных  помочь ему в этом, но при нарушении  требований законодательства вмешательство исполнительных органов власти неизбежно и необходимо. В данном случае эти органы реализуют свои функции по контролю и надзору.

Функции по контролю и надзору  согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. - это осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Относительно дел об административных правонарушениях мы ограничиваемся отдельным видом контрольной  функции - административно-юрисдикционной функцией органа исполнительной власти, которая реализуется посредством рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, рассмотрением и разрешением споров между гражданами и органами государственной власти.

Это правоприменительная и правоохранительная деятельность, направленная на принятие индивидуального акта по конкретному факту нарушения режима законности в административно-правовых отношениях. Такое нарушение может выражаться в совершении административного правонарушения или принятии органом публичной власти решения, ограничивающего права и свободы отдельного гражданина (юридического лица). Подобная деятельность является не только результатом совершения правонарушения, но и осуществлением контроля за принятыми органами исполнительной власти решениями, а также действиями должностных лиц. Сочетая в себе черты деятельности по применению права и охране прав и законных интересов, такая деятельность органов исполнительной власти непосредственно затрагивает права и свободы граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и поэтому надлежащая процессуальная регламентация данного вида деятельности представляет собой первоочередную задачу.

При возложении на органы исполнительной власти обязанности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, достигается более быстрое разрешение дел данной категории, обеспечивается максимальная оперативность разрешения таких дел, что помогает «разгрузить» судебные органы от рассмотрения специфичных и менее значительных правонарушений. Такой подход базируется на многолетнем опыте России и зарубежных стран.

На отдельные органы исполнительной власти возлагалось решение споров в сфере управления и привлечения  к ответственности нарушителей  правопорядка. К таким органам в советское время относились, например, земельные комиссии. Основная административно-юрисдикционная нагрузка возлагалась на исполнительные комитеты. Так, исполком местного совета рассматривал жалобы, поданные в связи с нарушениями избирательных прав граждан, в частности невключение в список избирателей.

В зарубежных странах органы исполнительной (публичной) власти также  обладают правом разрешать споры  между гражданами и органами публичной  власти, привлекать граждан (их объединения) к административной ответственности. Так, в Великобритании действует целая система квазисудебных органов - административных трибуналов, деятельность которых позволяет значительно облегчить работу судей. Эти органы рассматривают более одного миллиона дел в год. Однако в зарубежных странах англосаксонской системы права наблюдается тенденция к отделению квазисудебных функций от органов исполнительной власти и передаче их независимым органам правосудия по административным делам. Такая тенденция представляется нам неоправданной.

Развитие административно-юрисдикционных функций у органов публичной  администрации обусловлено многими  факторами. Как уже отмечалось, это  способствует «разгрузке» судебной системы, процедура рассмотрения дел  в административном порядке более  упрощена, что облегчает положение заявителя. Формирование же системы квазисудебных органов, наряду с аналогичными судебными, в отрыве от органов публичной администрации повлечет снижение качества принимаемых решений, поскольку высокое качество и эффективность решений административного органа по таким делам зависят от квалификации должностного лица, рассматривающего дело и принимающего решение.

Право разрешать дела об административных правонарушениях  передано органам исполнительной власти небезосновательно. Их сотрудники владеют необходимыми знаниями для надлежащего рассмотрения таких дел в качестве «первой инстанции». Поскольку органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией осуществляют контрольные и надзорные функции, то имеющаяся у них информация об объекте правонарушения позволяет качественно и квалифицированно принимать решения по существу дела. Таким образом, исполнительные органы государственной власти становятся и органами, отвечающими за надлежащий порядок привлечения к административной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения подобных предписаний.

Вполне очевидно, что разрешение дел об административных правонарушениях  требует особого разбирательства  и специфических знаний. В период формирования Кодекса РФ об административных правонарушениях специалисты отмечали наличие составов правонарушений, осуществление рассмотрения которых без глубоких специальных познаний не представляется возможным.

В связи с большим количеством  составов административных правонарушений, связанных с принципиально разными объектами, уполномоченное на рассмотрение дела лицо должно обладать позволяющими надлежащим образом разрешить спор соответствующими знаниями. Познания уполномоченного лица не могут ограничиваться сферой законодательства, оно должно иметь глубокие знания в области экономики и иных отраслей общественной деятельности. Особенности отдельной отрасли деятельности делают необходимым владение специализированными знаниями для разрешения дел, возникших в связи с нарушением правил осуществления такой деятельности.

Фактически такая «специализация»  получила свое отражение в работе органов исполнительной власти, она  свойственна самой структуре  органов исполнительной власти, когда  отдельный ее орган осуществляет контроль за исполнением государственных предписаний.

При этом органы исполнительной власти выполняют не только процедурные  функции: осуществляют государственное  регулирование соответствующих  видов деятельности, но и юрисдикционные функции - рассмотрение и разрешение дел о нарушениях законодательства, регулирующего порядок осуществления отдельных видов деятельности. И в обоих случаях без специальных знаний сотрудникам органа исполнительной власти не обойтись. Должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на рассмотрение дела, обладают именно специализированными знаниями в своей области. Поэтому предоставленное органам исполнительной власти право рассмотрения и принятия правильного решения по делам об административных правонарушениях представляется необходимым институтом внесудебного механизма защиты прав граждан и юридических лиц в сфере административных правоотношений.

При всей очевидной эффективности  рассмотрения органами исполнительной власти дел об административных правонарушениях  в ряде случаев некоторые решения нельзя признать удовлетворительными и в полной мере отвечающими требованиям законодательства. Поскольку «человеческий фактор» в таком производстве играет не последнюю роль. Рассматривая отдельное дело об административном правонарушении, должностное лицо выступает одновременно и судьей (квазисудьей), и представителем органа государственной власти. Соблюдать независимость в таких условиях представляется задачей, выполнить которую «под силу» только высоконравственному и квалифицированному специалисту.

Это особенно актуально в случаях обжалования решений должностного лица органа исполнительной власти, рассматривавшего дело об административном правонарушении. В такой ситуации трудно соблюдать независимость при принятии решения.

Однако судебный механизм обжалования - не единственный выход из создавшегося положения. В рамках внесудебного разрешения дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, необходимо, чтобы правом возбуждения производства по делам об административных правонарушениях обладал и Уполномоченный по правам человека в РФ.

К категории  дел об административных правонарушениях, производство по которым мог бы возбуждать Уполномоченный по правам человека в  Российской Федерации, следует отнести  административные правонарушения, предусмотренные гл. 5 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на права граждан». Это способствовало бы эффективному и своевременному возбуждению производства по делам данной категории.

Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отделена от судебной, исполнительной и законодательной  власти, можно утверждать, что он играет самостоятельную роль в системе  властных органов государства. Его  основная задача - обеспечение защиты прав граждан, что обусловливает его функции и правомочия для ее выполнения. Уполномоченный вправе запрашивать необходимую информацию от государственных органов, беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных органов, органов местного самоуправления, получать объяснения должностных лиц, проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Анализ результатов  деятельности Уполномоченного, представленных в ежегодных докладах, приводит к  выводу о его значительном вкладе в организацию системы гарантий защиты прав граждан. Однако отсутствие у него правомочий по составлению протокола об административном правонарушении приводит к необоснованному затягиванию процесса по привлечению к ответственности нарушителей, в том числе представителей органов исполнительной власти.

Меры административного  принуждения применяются, как правило, органами, осуществляющими правоохранительными  функциями: милицией, таможенными органами, различными надзорными органами, и круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк.

Одним из приоритетных направлений правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью является предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Данная задача входит в число основных задач милиции и представляет собой комплекс специальных мер упреждающего действия, проводимых структурными подразделениями и сотрудниками милиции в пределах установленной им компетенции с целью выяснению обстоятельств, способствующих совершению административных правонарушений, а также принятия мер по их устранению и нейтрализации, создания обстоятельств, препятствующих совершению административных правонарушений¹³. 

Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Руководство деятельностью  Федеральной таможенной  службы осуществляет Правительство РФ.

Федеральная таможенная служба в своей деятельности руководствуется  Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства, международными договорами РФ,  нормативными правовыми  актами Центрального банка РФ, а также Положением о Федеральной таможенной службе.

Федеральная таможенная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через таможенные органы и представительства Службы за рубежом во взаимодействии с другими  федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная таможенная служба РФ имеет право применять  предусмотренные законодательством  РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а  также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.