Пути реформирования налоговой системы Российской Федерации

организаций и  граждан (от 19 апреля 1991)

Закон РФ "О подоходном налоге с физических лиц" (1998-I от 6 декабря 1991)

Изменен законами 3317-I от 15 июля 1992, 4178-I от 22 декабря 1992, 4618-I от

6 марта 1993; указом 2129 от 11 декабря 1993; федеральными  законами 29-фз от

27 октября 1994, 37-фз  от 11 ноября 1994, 74-фз от 23 декабря  1994, 10-фз от

27 января 1995, 95-фз  от 26 июля 1995, 125-фз от 4 августа 1995, 211-фз от 27

декабря 1995, 22-фз от 5 марта 1996, 83-фз от 21 июня 1996, 11-фз от 10

января 1997, 94-фз от 28 июня 1997, 159-фз от 31 декабря 1997, 65-фз от 31

марта 1999, 207-фз от 25 ноября 1999.

Опубликован: ВСНД 1992-12-591, 1992-34-1976, 1993-4-118, 1993-14-486, САПП

1993-50-4867, СЗ 1994-27-2823, 1994-29-3010, 1994-35-3654, 1995-5-346, 1995-

26-2403, 1995-32-3201, 1996-1-4, 1996-11-1015, 1996-26-3035, 1997-3-355,

1997-26-2955, 1998-1-6, 1999-14-1663, 1999- -.

    

     

2. Противоречия действующей  налоговой  системы   России 

Действующая в  России налоговая система создавалась  практически  заново.

Отечественный опыт функционирования такой системы  в условиях, когда дается

простор рыночным отношениям,  очень невелик. Поэтому  в ходе реализации

налоговых законов  возникает множество острейших  проблем, касающихся

взаимоотношений налогоплательщиков и государства, ответственности физических

и юридических  лиц за выполнение налогового законодательства,  прав и

обязанностей налоговых  органов.

Характерной особенностью  созданной в нашей стране налоговой  системы является

то,  что в  отношении  иностранных инвесторов принят  практически

национальный режим  налогообложения.

К серьезным недостаткам  налогового режима,  ухудшающим инвестиционный климат

в России,  следует  отнести его нестабильность. В  законодательство постоянно

вносятся серьезные  изменения.

Нестабильность  налоговой системы  является  существенным, если не основным,

экономическим фактором, сдерживающим привлечение иностранного капитала в

российскую  экономику. Не удивительно,  что к существующей налоговой  системе

ныне предъявляется  масса претензий.  По мнению большинства  специалистов, она

недопустимо жестка по числу и  "качеству" налогов  и слишком сложна для

налогоплательщика. Несмотря на свою жесткость для товаропроизводителей,  она

допускает  и  сверхдоходы, и  сильную  имущественную  дифференциацию.  Все эти

замечания справедливы.

     2.1. Основные группы проблем правовой базы налоговой системы

Сегодня по сути у  нас сложилась едва ли  не  тупиковая  ситуация. С  одной

стороны,  мало кто знает,  как правильно платить  налоги. С другой - мало кто

понимает, как эти  налоги взимать. Усилия Государственной  налоговой службы по

развитию налогового законодательства и по его пропаганде среди налоговых

инспекторов и  налогоплательщиков,  видимо,  можно  признать героическими.

Между тем, налоговый  механизм весьма непрост, даже  если  отвлечься от

специфических особенностей переживаемых нашей страной реформ.  Об этом

свидетельствует и мировой опыт.

Первая группа проблем - это совершенствование  понятийного аппарата.

Известно, насколько  некорректны определения понятий, данные  в Налоговом

кодексе.

Например таким  разным понятиям как налог, сбор, пошлина, другой платеж

(какой платеж?) дается одно общее определение,  что противоречит  правилам

элементарной  логики.  Определение понятия "плательщик налога" неполно и

сделано по  принципу  "круга"  ("плательщики  налога ...  есть другие

категории плательщиков"), а определение объекта налогообложения  дано путем

перечисления  возможных  объектов без выделения  общих признаков, присущих

этому явлению. Следует  подчеркнуть, что в необходимости  определения этих

понятий, нет никакой  схоластики, она диктуется сугубо практическими целями.

Определить понятия "налог" и "сбор", адекватно  отразив в определении их

существенные признаки,  -  значит  выявить категории  обязательных   платежей,

входящих  в  налоговую систему, уяснить компетенцию  государственных органов и

органов местного самоуправления в области установления и взимания такого рода

платежей,  отграничить  налоги и сборы  от других обязательных  взносов в

доход государства,  например некоторых видов имущественных  санкций. Вторая

группа  проблем  -  это  проблема разграничения  компетенции властных структур

различного уровня  в  области налогообложения и  сборов.

Основы такого разграничения изложены в конституционных  положениях.  Ясно, что

налоги должны подразделяться на  три  вида:  федеральные,  региональные и

местные. Но какие  налоги  относятся  к  каждому  из  видов Конституция не

определяет.  Положения  в Конституции однозначно указывают,  что:

1) перечень федеральных   налогов  и сборов есть  прерогатива  законодательного

органа Российской Федерации;

2) федеральные  налоги должны взиматься  в   федеральный бюджет.

И так,  во-первых,  можно допустить,  что установление всех  остальных

налогов и сборов (региональных и местных) к ведению  Российской Федерации не

относятся ни в  коей  мере. Нельзя в одной стране  иметь  множество

налоговых  систем. Это, конечно же, не означает, что  в системе налогов,

взимаемых в регионах,  не может быть никаких  различий.  Но  эти различия

должны базироваться на неких общих исходных положениях, установленных

федеральным законом.

Во-вторых, если правительство  определяет налогооблагаемую базу по налогу на

прибыль банков и  страховых организаций,  т.  е.  по существу определяет

размер налога, то этим нарушается один из  основных  принципов  налогового

права: установление  налогов суть прерогатива законодательного органа. И уже

совершенно  недопустимым  является  положение, когда противоречия,  пробелы и

неточности в  налоговом законодательстве "устраняются" разъяснениями

Госналогслужбы  и Минфина России.  Налицо подмена  закона правовыми

суррогатами, ведущая  к беззаконию,  нестабильности,  необозримости и

размытости информативно-правовой базы налогообложения.  Это явление, к

сожалению, неотъемлемая часть экономической жизни нашей  страны сегодня.

Вместе с тем  понимать,  что необходимость  издания авторитетных

правоприменительных актов по налогам существует. Она  объективно обусловлена

тем, что налогообложение  в России еще находится в стадии становления,  а сами

налоговые законы  носят  рамочный  характер, подчас представляют собой каркас

дома с возведенными стенами, но без отделочных работ  и установки

оборудования.

В итоге: никакой  другой государственный орган не обладает такой подробной

информацией о  недостатках  налогового законодательства, его спорных

положениях и  неясностях, как налоговая служба.  Поэтому ни она,  ни Минфин,

ни Таможенный комитет не могут быть отстранены от участия в разработке и

издании правоприменительных  актов по налогам.

Третья группа  проблем,  которые  необходимо разрешить  при разработке

проектов новых  налоговых  законов,  касается взаимоотношений  налоговых

органов  с налогоплательщиками. Налоговые органы - это властные органы.  Их

властные полномочия  должны осуществляться в рамках строгих  правовых

процедур. Отсутствие таких процедур  - один из самых  крупных недостатков

налогового законодательства,  которое в этом отношении  чревато  произволом.

Наблюдается  явная  несбалансированность между властными  полномочиями

налоговых органов  и правами налогоплательщиков. Да, можно обратиться в суд,

но ведь и судебная система далека от совершенства,  особенно  по  своим

материально-техническим  возможностям. Необходимо, чтобы права  и обязанности

обеих сторон налоговых  правоотношений  были не просто продекларированы,  а

имели четкие механизмы  их реализации и были снабжены указаниями на  правовые

последствия их нарушения  и неисполнения.

Например, если на налоговый или другой государственный  орган возлагается

обязанность информировать  налогоплательщика об изменениях в  налоговом

законодательстве  или о тех  налогах,  которые  он должен уплачивать,  то

необходимо указать, какие последствия наступят,  если  налогоплательщик

неправильно подсчитает  налоговые  суммы  или не уплатит  вовремя тот или иной

налог по вине налогового органа.

Одной из  самых  сложных и слаборазработанных считается  система

ответственности налогоплательщика за налоговые  правонарушения.

Неопределенность  составов,  отсутствие дифференциации санкций в  зависимости

от  субъективной  стороны правонарушений, полное игнорирование  принципа вины

в системе налоговой  ответственности,  дичайшая жесткость  налоговых санкций,

отсутствие законодательных  процедур их применения - все это  от начала до

конца требует  пересмотра, полной замены норм,  регулирующих ответственность

налогоплательщиков  и налоговых органов,  вообще формирования иных  подходов

к решению проблемы.

Совершенно не урегулирован на  законодательном  уровне вопрос о порядке

осуществления налогового контроля. Нет никаких указаний о  периодичности и

продолжительности  налоговых проверок,  о формах и процедурах участия

налогоплательщиков  в рассмотрении актов проверок,  о  порядке  и  сроках

принятия решений  и т. д.

Конечно это лишь небольшой  круг  проблем,  касающихся правовой  базы

налогообложения в России,  будоражащих нашу налоговую  систему. Подчеркнем,

что пока не будет  выработано целостной концепции  реформирования

налогообложения и его правовой формы,  результаты любых  изысканий  в этой

сфере  останутся  не более чем точкой зрения отдельных  коллективов и

специалистов.

     2.2. Взгляд российских ученых-экономистовна проблемы реформы

Наша налоговая  система сейчас представляет собой,  по мнению В.Г. Панскова

[3], "своеобразный симбиоз чужих налоговых систем, лишенный увязки с

реальными условиями, сложившимися в экономике."

Сделав   упор  на  чисто  внешнем  сходстве российской и западных налоговых

систем, наши "прорабы" перестойки напрочь отбросили заботу о