Налоговая политика государства

2 Налоговая политика 

2.1 Общая характеристика налоговой политики и налоговой системы РФ 

     Налоговая система России рассматривается  нами через призму системы налогов, остальные же взаимосвязанные аспекты  отодвинуты на второй план. Налоговая  система Российской Федерации состоит  из трех групп налогов в соответствии с уровнями государственной структуры - федеральных, региональных (налогов республик в составе Российской Федерации, налогов краев, областей, автономной области, автономных округов) и местных налогов и сборов.

     К федеральным налогам Российской Федерации в настоящее время относят налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, водный налог, а также государственную пошлину.

     К налогам республик в составе Российской Федерации и налогам краев, областей, автономной области, автономных округов относят налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. К местным налогам и сборам относят налог на имущество физических лиц и земельный налог. Формально определенный законом статус того или иного налога еще не определяет, в какой бюджет этот налог поступает. В практике организации налоговых систем сложились критерии, позволяющие определить, какие именно налоги следует (или предпочтительнее) использовать в качестве федеральных налогов, а какие - на более низком уровне бюджетной иерархии. Построение налоговой системы любого государства основывается на распределении налоговых полномочий между такими составляющими этого государства, как центральное правительство и местные органы власти - в унитарных государствах, и между Федерацией, ее субъектами (регионами) и местным уровнем - в федеративных государствах. Налоговые полномочия - это законодательно оформленные права того или иного уровня бюджетной системы вводить налоги, получать налоговые доходы и администрировать налоги. В рамках налоговой системы Российской Федерации административная компонента налоговых полномочий в полном объеме сконцентрирована на федеральном уровне. Именно Федеральная налоговая служба и ее структурные территориальные подразделения осуществляют в основном все административные действия по сбору налогов - федеральных, субъектов Федерации и местных. Значительную часть налоговых платежей администрирует Государственный таможенный комитет, который также является институтом федеральной составляющей государственной власти. Поэтому далее нами в основном рассматриваются два первых аспекта налоговых полномочий - законодательный и доходный.

     В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов  налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако распределение налоговых полномочий регулируется Налоговым кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ (см. ст. 50, 56 и 61 БК РФ). В мировой практике широко применяются три основные модели взаимодействия Центра и субъектов  Федерации в области реализации налоговых полномочий:

-распределение налоговых источников и их раздельное использование (разделение налоговых баз);

-последующее разделение (расщепление) части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов (разделение доходов);

-совместное использование одной и той же налоговой базы (совместное или параллельное использование налоговых баз).

     В Российской Федерации формально  используются все три основные формы (модели) реализации налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, однако их роль отнюдь не одинакова. Доминирует разделение федеральных налогов  между бюджетами всех уровней. Второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна. Взаимоотношения  по поводу исчисления и уплаты налогов  в бюджет в настоящее время  регулируются нормативными актами и  документами разного статуса  и различной юридической силы следующих пяти категорий.

     Во-первых, это Налоговый кодекс РФ (часть  первая и 17 глав второй части), регламентирующий основные общие элементы отношений  в области налогообложения и  порядок исчисления и уплаты ряда федеральных, региональных и местных  налогов.

     Во-вторых, это федеральные законы о налогах  и сборах, принятые по действующим  налогам (кроме налогов, которые  уже регулируются Налоговым кодексом РФ). К этой же категории актов  можно отнести указы Президента РФ, регулирующие отдельные элементы режима налогообложения до принятия соответствующих законодательных  норм, а также ежегодно принимаемые  законы о федеральном бюджете  Российской Федерации, поскольку в  них устанавливаются параметры  распределения налоговых доходов (регулирующих налогов) между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  Федерации.

     Налоговый кодекс РФ (ст. 1) относит к законодательству Российской Федерации о налогах  и сборах фактически только первую из названных позиций, а также  вторую в части принятых в соответствии с Налоговым кодексом РФ федеральных  законов о налогах и сборах.

     В-третьих, это группа законов субъектов  Российской Федерации, регулирующих введение, режимы исчисления и уплаты налогов  на территории каждого региона, а  также те нормативные акты, которые  устанавливают специфические льготы и ставки по федеральным налогам  в части, предусмотренной федеральным законодательством (например, ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в доход бюджета субъекта Федерации). К этой же группе следует отнести и законы субъектов Федерации в области формирования бюджетной системы соответствующего региона, где определяются нормативы распределения регулирующих доходов между бюджетом субъекта Федерации и муниципальными бюджетами на территории региона.

     В-четвертых, это нормативные акты органов  местного самоуправления, которые регламентируют в пределах собственной компетенции  введение в действие, режимы исчисления и уплаты налогов на территории соответствующего муниципального образования.

     В-пятых, это группа подзаконных нормативных  актов, включающая инструкции и методические рекомендации Федеральной налоговой  службы и Министерства финансов, детально описывающие предусмотренный законодательством  порядок исчисления и уплаты в  бюджет отдельных налогов. В эту  же группу входят инструкции, издаваемые финансовыми органами субъектов  Федерации, определяющие режимы исчисления и уплаты этих налогов.

     Применительно к проблемам макроэкономического  регулирования роли прямых и косвенных  налогов различаются. Так, прямые налоги могут использоваться в качестве встроенных стабилизаторов, они достаточно чутко реагируют на смену фаз  экономической конъюнктуры и  поэтому представляют собой циклически нестабильный источник налоговых доходов. В отличие от них косвенные  налоги, также следуя в целом за фазами экономического цикла, более  устойчивы к колебаниям конъюнктуры. В фазах экономического спада  объем прибыли снижается весьма существенно (вплоть до нуля), в то время  как товарооборот, который также  может снижаться, никогда не достигает  нулевой отметки.

     Кроме того, косвенные налоги обладают свойством  прямого индексирования по темпам инфляции. Темпы инфляции почти автоматически  переносятся на объемы поступлений косвенных налогов в доходы бюджетной системы. Динамика же поступлений прямых налогов прямо не связана с темпами инфляции: поступления налога на прибыль и подоходного налога могут как отставать от темпов инфляции, так и опережать их в зависимости от динамики объектов обложения и характера установленных ставок (прогрессивного или пропорционального налогообложения). Доминирование тех или иных типов налогов (в первую очередь прямых и косвенных) отражает и общую политическую ориентацию государства. Считается, что, чем выше уровень демократичности государства, тем значительнее роль прямых налогов в формировании доходов бюджетной системы. Повышение роли косвенных налогов в ущерб прямым свидетельствует о снижении уровня демократизации общества, отражает тот факт, что при уплате прямых налогов граждане непосредственно взаимодействуют с государством (в лице налоговых служб) при уплате налогов. При этом формируется их более активная позиция относительно контроля использования государством полученных средств. Когда же поступление налогов обезличено (как в случае с косвенными налогами), граждане более индифферентны в вопросах использования бюджетных средств и государственные чиновники, чувствуя бесконтрольность со стороны общества, ведут себя более безответственно.

     Для федерального бюджета роль НДС еще  значительнее - более 39%. Вторым по значимости и масштабам поступлений для  консолидированного бюджета является налог на прибыль - его доля составляет чуть более 19%. В доходах федерального бюджета налог на прибыль играет не столь значимую роль (чуть более 7,6%), а вот в доходах бюджетов субъектов Федерации его роль наиболее значимая - 37,2%. На третьем месте по значимости и объемам поступлений стоит налог на доходы физических лиц - чуть менее 13%. Но в формировании доходов бюджетов субъектов Федерации этот налог играет весьма существенную роль - на его долю приходится почти 33% налоговых доходов этой составляющей бюджетной системы. Таможенные пошлины формируют более 19% доходов консолидированного бюджета и более 31% доходов федерального бюджета. В бюджеты субъектов Федерации средства от таможенных пошлин не поступают. Для бюджетов субъектов Федерации весьма значимы поступления налогов на имущество. Их доля в общей сумме налоговых доходов этой части бюджетной системы составляет около 6%. Доля налогов на имущество в доходах консолидированного бюджета скромнее - всего 2,4%. Налог на добычу полезных ископаемых формирует почти 11,4% налоговых доходов консолидированного бюджета и 15,6% федерального бюджета. Прочие платежи за пользование природными ресурсами играют относительно незначительную роль в формировании доходов бюджетной системы. За счет поступлений от них формируется менее 1% доходов консолидированного бюджета и около 1% доходов бюджетов субъектов Федерации.

     Таким образом, в рамках российской налоговой  системы в целом доминируют косвенные  налоги (13% ВВП). Доля прямых налогов  ощутимо ниже - всего 9,5% ВВП. При этом федеральный бюджет в значительно  большей степени, чем бюджеты  субъектов Федерации, формируется  за счет косвенных налогов (около 75% его налоговых доходов). Бюджеты  же субъектов Федерации в значительно  большей степени ориентированы  на прямые налоги: их доля в налоговых  доходах составляет почти 72%. 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.2 Анализ налоговой политики РФ в сравнении с мировым опытом 

     Научно  доказано, что при увеличении налоговой  нагрузки на налогоплательщика (рост количества налогов и увеличение ставок налогов, отмена льгот и преференций) эффективность  налоговой системы сначала повышается и достигает своего максимума, но затем начинает резко снижаться. При этом потери бюджетной системы  становятся невосполнимыми, так как  определенная часть налогоплательщиков или разоряется, или сворачивает  производство, другая часть находит  как законные, так и незаконные пути минимизации установленных  подлежащих к уплате налогов. При  снижении налогового бремени в дальнейшем для восстановления нарушенного  производства потребуются годы. Кроме  того, тот налогоплательщик, который  нашел реальные пути ухода от налогообложения, даже при возврате к «старому»  уровню налогового изъятия, уже не будет  платить налогов в полном объеме. В этой связи проблема оптимальной  налоговой нагрузки налогоплательщика  играет особую роль в построении и  совершенствовании налоговой системы  любого государства – с развитой экономикой, так и находящегося в  переходном периоде. Зависимость между  усилением налогового гнета и  суммой поступающих в государственную  казну налогов еще в начале I–ой половины XX века вывел профессор А. Лаффер, построивший свою знаменитую «кривую Лаффера». Согласно теории А. Лаффера, увеличение налоговых ставок только до определенного предела способствует росту налоговых поступлений, при его достижении поступление налогов начинает постепенно замедляться, а затем при превышении этого предела произойдёт снижение доходов бюджета, или их падение. Необоснованное увеличение налогового бремени, согласно А. Лафферу, является первопричиной развития теневого сектора экономики. Именно А. Лаффер обосновал, что только снижение налоговой нагрузки стимулирует предпринимательскую деятельность, развивает инициативу и предприимчивость. Рост доходов в бюджет в этом случае осуществляется не за счет нагнетания налогового бремени на товаропроизводителей, а за счет увеличения производства и расширения на этой основе налогооблагаемой базы. Вместе с тем, «кривая А. Лаффера» лишь показывает указанную зависимость, но не дает четкого представления о предельно допустимой величине налоговых изъятий в бюджет страны. Эта величина не может быть постоянной и достаточно точной, в немаловажной степени ее уровень зависит от финансового состояния налогоплательщиков в конкретной стране, от состояния экономики этой страны в целом. Многовековая практика построения налоговых систем в странах с развитой рыночной экономикой выработала определенные показатели, за пределами которых невозможна эффективная предпринимательская деятельность. Мировой опыт налогообложения показывает, что изъятие у налогоплательщика до 30–40 % дохода – та черта, за пределами которой начинается процесс сокращения сбережений и тем самым инвестиций в экономику. Если же ставки налогов и их число достигают такого уровня, что у налогоплательщика изымается более 40–50 % его доходов, то это полностью ликвидирует стимулы к предпринимательской инициативе и расширению производства. Иными словами, эффективная налоговая система должна обеспечивать разумные потребности государства, изымая у налогоплательщика не более 30 % его доходов. Конечно, из этого правила есть исключения, которые только лишь подтверждают правильность установленного правила. Налоговая система отдельных стран, в частности Швеции, построена таким образом, что налогоплательщик отдает в государственную казну 50 % и более своего дохода, и это не подавляет его стимулы к развитию производства. Парадокса в этом нет, поскольку в этих странах государство за счет налогов решает многие задачи экономического и социального характера, которые в большинстве других стран налогоплательщик вынужден решать за счет своих доходов, оставшихся у него после уплаты всех причитающихся налогов. Так что баланс интересов в данном случае все же сохраняется. При этом необходимо также иметь в виду, что показатель налогового изъятия, определяемый в целом по налоговой системе, страдает весьма серьезным недостатком, заключающемся в том, что он определяет уровень налогового гнета среднего статистического налогоплательщика, не учитывая индивидуальных особенностей конкретного налогоплательщика. Но вместе с тем, этот показатель необходим, так как налоги устанавливает государство и оно должно учитывать этот средний показатель. Действительно, в любом государстве функционируют десятки тысяч предприятий, различающихся между собой не только по видам деятельности, но и по ряду других признаков, которые неизбежно будут влиять на формирование их налогооблагаемой базы и, соответственно, на размер уплачиваемых налогов. Это и структура их издержек производства и обращения, связанных с получением дохода, и скорость оборота капитала, и различная фондоёмкость и наукоёмкость производства, и уровень их доходности и многое другое. Учитывать все это при формировании налоговой системы необходимо, но крайне сложно. Вот здесь–то и должен использоваться показатель отношения суммы уплачиваемых в стране налогов к валовому внутреннему продукту.

     Без него невозможно определить ту черту, за пределы которой государство, уточняя ли перечень налогов, изменяя  ли налоговые ставки и отменяя  налоговые льготы, не имеет право  переступать. При этом оно должно постоянно корректировать этот показатель, приближая его к конкретному  налогоплательщику. Если при определении  макроэкономического показателя налоговой  нагрузки проблем в части определения  сумм налогов практически не существует (берется вся совокупность поступающих  в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов и  сборов), то на уровне предприятия такая  проблема есть. Вопрос заключается, главным  образом, в том, следует ли включать в сумму налогов ту ее часть, которая  представляет собой уплачиваемый работниками  предприятия налог на доходы физических лиц. Здесь среди российских ученых и практиков нет единой точки зрения.

     Представляется  более логичным при определении  налогового бремени конкретного  налогоплательщика все же не включать налоги и сборы, уплачиваемые населением. В данном случае предприятие выступает  по поручению государства не в  роли плательщика налогов, а только в роли их сборщика, удерживая эти  налоги из доходов своих работников. И изменения условий указанного налогообложения ни в какой мере не отражаются на доходах, остающихся в распоряжении предприятия.

     Здесь же неизбежно возникает и активно  обсуждается вторая часть данной проблемы, относящаяся к косвенным  налогам: надо ли их учитывать при  определении налоговой нагрузки предприятий, имея в виду особенности  их формирования и уплаты. Деление  налогов на прямые и косвенные  носит не абсолютный, а относительный  характер в той части, которая  относится на переложение уплаты косвенных налогов на конечного  потребителя. Дело в том, что все налоги в результате уплачивает конечный потребитель. Вопрос заключается в том, допускают ли спрос и предложение, а также сложившийся уровень цен на продукцию, выпускаемую данным предприятием, возможность переложить дополнительный налог, будь то прямой или косвенный, на плечи потребителя. И если такая возможность есть, то любой налогоплательщик ею воспользуется, вне зависимости от того, прямые или косвенные налоги он при этом платит. Взять, к примеру, такой косвенный налог, как налог на добавленную стоимость. Общеизвестно, что ставка этого налога в нашей стране неоднократно изменялась в сторону ее снижения. За годы реформ она уменьшилась с 28 до 18 %, или более чем на четверть. Но к снижению цен, в том числе и розничных, это не привело. При прочих равных условиях возросли доходы предприятий, но налоговая нагрузка на население осталась прежней. И если возрастет ставка налога на прибыль или будут отменены льготы по данному прямому налогу, любой товаропроизводитель попытается переложить этот дополнительный налог в цену, что непременно вызовет цепочку роста цен и тяжесть роста налога опять же отразится на конечном потребителе.