Нормативно-правовые акты

Положение должно приниматься в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации. Именно этому требованию не соответствуют ситуативные документы, которые едва ли будут активно и продолжительно реализовываться. По содержанию, стилю, процедуре указанные положения не в полной мере оправдывают свое наименование.

Правотворческим органам в выборе формы кодифицированного акта надлежит руководствоваться выработанными  наукой требованиями к такого рода документам: они должны иметь значительный объем, достаточно обширный предмет правового регулирования. Предпочтительными являются кодификации как способ обобщения, упорядочения положительно зарекомендовавших себя актов текущего правотворчества. Нежелательно использование положений для решения технических, процедурных вопросов.

Положение - это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций.

5. Приказ представляет собой  «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным»⁴⁶ или «официальное распоряжение того, кто облечен властью»⁴⁷. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ - это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (федеральным министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия»⁴⁸. Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов, что исключает их нормативный характер.

Представляется, что отнесение  приказов, как, впрочем, и распоряжений, к разновидности нормативных  правовых актов является ошибочным. Приказ - документ локального характера, использующийся для осуществления  власти должностного лица по отношению к зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений лицам. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, то есть независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему есть огромное количество доказательств. Отметим, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые, по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Именно эта позиция нашла закрепление в некоторых актах действующего законодательства. Так, министрам вновь образуемых на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 министерств предоставляется право издавать приказы, имеющие нормативный характер⁴⁹.

Высказывается мнение, что приказы  могут носить и надведомственный характер, то есть регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания - как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос⁵⁰. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Научно обоснованными правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм⁵¹. Сочетание в одном документе постоянных и разовых (временных) предписаний может вводить в заблуждение относительно их действия во времени. Прекращение норм временного характера требует их исключения из акта, нормативная часть которого продолжает действовать, что практически весьма затруднительно⁵².

Локальный характер приказного акта соответствует природе этого  документа и находит закрепление  в действующем законодательстве. Так, совершенно обоснованно в Дисциплинарном уставе таможенной службы РФ отмечается, что приказ - это «письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданное в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками»⁵³.

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно  подчинен издавшему его лицу, входит в соответствующую систему, аппарат  органа. Использование формы приказа  в качестве нормативного правового  акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Итак, приказ - это правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов.

6. Распоряжения издаются разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа эти акты являются ненормативными⁵⁴. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуальными»⁵⁵. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Распоряжение органов исполнительной власти - это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Правотворчество органов государственной  власти представляет собой компетентную деятельность. Это означает, что  вышестоящий орган государственной  власти своим решением наделяет нижестоящие органы формами актов и соответствующей компетенцией. Те общественные отношения, которые вверяются органу, становятся предметом правового регулирования издаваемых актов. В нижестоящем акте дополнение форм, как и расширительное толкование предмета, недопустимы. В этой связи общий список форм актов, а также уточненный для конкретных органов список, устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ. Именно в этих пределах и должно осуществляться принятие подзаконных правовых актов. Присвоение права на издание иных документов является правонарушением и, соответственно, должно влечь юридическую ответственность.

Анализ подзаконных нормативных  правовых актов показал, что необходимо поставить четкий «законодательный заслон» для излишне «творческих» решений. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим. Это позволит избежать двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, проходящего под разными названиями. Правило законодательной техники в данной сфере правотворчества должно быть следующим: один документ - одно название; один номер - одна регистрация. Думается, что решение проблемы «форма - содержание» будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

С учетом сказанного предлагаем следующим  образом определить акты органов  исполнительной власти.

Правила – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, устанавливающих специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов.

Инструкция – это нормативный правовой документ, издаваемый с целью определить, разъяснить порядок применения вышестоящего нормативного правового акта; документ, в котором осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу объектов.

Положение – это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций.

Приказ – это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия.

Распоряжение – это индивидуальный правоприменительный акт, принимаемый органами государственной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов.

Не допускается издание актов  в других формах, а также объединение  в одном документе разных форм.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Таким образом, по результатам исследования заявленной темы можно сделать следующие  обобщающие выводы:

Нормативным правовым актом является официальный документ, принятый в регламентированном одностороннем порядке, в особой форме специально уполномоченным субъектом правотворчества, содержащий нормативные правовые предписания.

Нормативный правовой акт как разновидность  юридического документа выполняет  общие и собственно юридические  функции. К первым относятся: информационная, коммуникативная, историко-культурная, идеологическая, воспитательная, символическая, политическая и управленческая функции. К собственно юридическим функциям следует отнести правоустановительную, учредительную и либо регулятивную, либо охранительную в зависимости от назначения нормативного правового акта.

Нормативный правовой акт, как завершающий  элемент вновь созданного механизма  правового регулирования и начальный  для изменения уже существующего  механизма правового регулирования, аккумулирует в себе все юридические средства, является формой выражения норм права, от качества которого зависит эффективность правового регулирования. Чтобы норма права выступила элементом механизма правового регулирования может потребоваться несколько нормативных правовых актов, либо в одном нормативном правовом акте может быть несколько норм, но не все они участвуют в регулировании одного определенного отношения, а только одна из них, таким образом, действие нормативного правового акта в механизме правового регулирования различно.

Основной формой российского права  и основным средством правовой регламентации  являются нормативные правовые акты – законы и подзаконные нормативные правовые акты. Изменение экономической и политической ситуации в России, совершенствование модели механизма государства, появление новых субъектов правотворчества (субъекты федерации, органы местного самоуправления, негосударственные организации, учреждения, предприятия и др.) привели к увеличению количества нормативных правовых актов, но, к сожалению, не к улучшению их качества. Современное законодательство нередко противоречиво, юридико-технически не вполне совершенно. Положения ряда законов и подзаконных нормативных правовых актов содержат коррупционные факторы. Отсутствует единообразие в использовании видов и форм различных подзаконных нормативных правовых актов. Вследствие полипарадигмальности современной юридической науки, обусловленной различными концепциями понимания права, отсутствует единство мнений относительно понятия «нормативный правовой акт», более того, законодательная и судебная ветви государственной власти занимают различные позиции в его интерпретации, что негативно отражается на правоприменительной практике.

Имеют место ситуации, когда закон  принимается, вводится в действие, и только затем принимаются меры по созданию механизма его реализации, в результате чего в только что принятые законы и иные нормативные правовые акты вносится множество изменений. В связи с этим имеется необходимость в выработке юридической конструкции, позволяющей: смоделировать будущий механизм реализации нормативного правового акта, спрогнозировать экономический, политический, социальный, криминогенный и т.д. результат его действия; проводить правовой мониторинг, и тем самым оптимизировать правотворческую деятельность, и минимизировать дефекты принимаемых нормативных правовых актов.

 

 

 

 

 

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И  ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Постановление ГД ФС РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст. 5506
2. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
3. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // «Российская газета», № 108, 24.05.2007.
4. Инструкция по оформлению проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в Судебном департаменте для представления в органы государственной власти, утвержденную Приказом Судебного департамента ВС РФ от 19 ноября 1999 г. № 144. Документ опубликован не был.
5. Положение Банка России от 23 декабря 1997 г. № 9-П «О порядке формирования и использования резервного фонда кредитной организации».
6. Циркулярное письмо от 14 октября 1999 г. № ЛЧ-3555/12 «О разъяснениях по применению правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации» издано: Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2000. № 1.
7. Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 г. Приложение к письму ГТК РФ от 8 июля 2003 г. № 01-06/27129. Документ опубликован не был.

 

8. Постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».
9. Постановления КС РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П, от 12 апреля 1995 г. № 2-П, от 22 апреля 1996 г. № 10-П
10. Определение ВС РФ от 17 августа 1999 г. № КАС99-194
11. Определение ВС РФ от 17 августа 1999 г. № КАС99-194
12. Определение ВС РФ от 19 декабря 2007 г. № 41-Г07-25
13. Определение ВАС РФ от 11 октября 2007 г. № 9504/07
14. Решение ВС РФ от 4 августа 1998 г. № ГКПИ98-238

 

15. Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004.
16. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2 томах. Том 2. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1973.
17. Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003.
18. Бахчисарайцев Х.Э. О законодательной технике и языке нормативных актов // Правоведение. 1960. № 4.
19. Бережнов А.Г. Теоретические проблемы правопонимания и формирования содержания права // Вестник Моск. ун-та. 1999. № 4.
20. Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // «Ваш налоговый адвокат», 2008, № 11.
21. Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // «Журнал российского права», 2004, № 12.
22. Бошно С.В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. № 12. С. 12; 2004. № 1.
23. Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
24. Бошно С.В., Забелина Д.В. Проблемы определения места нормативного правового акта в системе российского законодательства (на примере Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации») //  «Современное право», 2007, № 9.
25. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987.
26. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия «Право». 1998. № 5.
27. Воронкова И.В. Закон как приоритетная форма советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1989.
28. Жевакин С. Ведомственные правовые акты // Хозяйство и право. 1996. № 6.
29. Керимов Д.А. Источники советского социалистического права: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1950.
30. Кравцов Б.П. Советский закон и указ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1946.
31. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. 303 с.
32. Максимова Е.В. К вопросу о приемах юридической техники, применяемых при изложении нормативно-правовых предписаний федеральными органами исполнительной власти //  «Юридический мир», 2009, № 5.
33. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.
34. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007.
35. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967.
36. Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
37. Недбайло П.Е. Закон в социалистическом государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1947.
38. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975.
39. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
40. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979.
41. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. М., 1999.
42. Проблемы классификации правовых актов в Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. № 3.
43. Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Закон: создание и толкование: [Сб. ст.] / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.
44. Романова Г.В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта // «Государственная власть и местное самоуправление», 2005, № 9.
45. Российская юридическая энциклопедия. М.: Инфра-М, 1999.
46. Русский толковый словарь. М., 1998.
47. Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3.
48. Сенчищев В.И. Виды нормативных актов // Журнал российского права. 1998. № 8.
49. Сиренко В.Ф. Проблема интереса в государственном управлении. Киев, 1980.
50. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1986.
51. Суходрев В.Н. О некоторых вопросах теории и практики систематизации советского законодательства // Советское государство и право. 1960. № 8.
52. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / А.И. Абрамова, С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич и др.; под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.
53. Теория права и государства. Курс лекций / Под ред. Н.М. Марченко. М.: Зерцало-М, 1998.
54. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Дис. ... д.ю.н. Н. Новгород, 2002.
55. Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
56. Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства // Вопросы кодификации: Сб. М., 1957.
57. Юридическая энциклопедия / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997.