Нормативно-правовые акты

Наиболее многочисленную группу составляют федеральные законы, регулирующие вопросы  статуса государственных органов, объединений граждан, категорий  населения, демократических институтов. Множество тематических федеральных  законов посвящено отдельным сферам государственной и общественной жизни, тем или иным видам деятельности.

Закон является разновидностью нормативного правового акта и, соответственно, обладает всеми его признаками. Вместе с  тем закон имеет специфические  свойства, а традиционные признаки нормативного акта в теории закона приобретают особые грани, наполняются специальным содержанием.

Закон как особая разновидность  нормативных правовых актов предназначен для регулирования наиболее важных отношений. Эта общеизвестная формулировка в силу своей широты и неопределенности неоднозначно понимается правотворческими органами. Ограничение сформулировано расплывчато, что не позволяет ему реально выполнять свою функцию - служить границей между законом и подзаконным актом. Закон должен решать стратегические проблемы, а подзаконные акты - устанавливать непосредственную тактику.

Для закона существенным признаком  является длительность существования. Нормативный правовой акт должен выступать стабилизирующим фактором, и наиболее важен этот признак  для кодифицированных законов. Длительность существования закона повышает требования к законодателю, который должен верно уловить сложившиеся отношения либо точно прогнозировать типичные отношения в будущем.

В научной литературе 90-х годов XX века в числе признаков закона обязательно отмечались стабильность, длительность действия. В современной правотворческой практике этот признак из квалифицирующих переместился в желательные, так как утрачивается, перечеркнут законами-однодневками, теснится изменениями и дополнениями²⁸.

Количество производных законов  со временем возрастает. Приведенная  статистика свидетельствует об отсутствии длительности существования, устойчивости законов, но этот недостаток нельзя трактовать как намерение отказаться от признака вообще. Напротив, законодатель должен сконцентрировать свои усилия таким образом, чтобы один из основополагающих признаков в полной мере позволил закону исполнять роль фундамента правовой системы.

Закон имеет особую форму, структуру. Более внимательного отношения  требуют структура, язык, стиль акта, т.е. то, что с точки зрения законодательной техники должно внешне выделять закон из иных нормативных актов. Закон обладает следующими особенностями: как правило, содержит преамбулу; делится на главы, разделы; имеет сквозную нумерацию; включает в себя статьи, которые, в свою очередь, имеют другие элементы (части, пункты, абзацы). Законодательные определения должны даваться только в случае необходимости, быть единообразными для законодательного массива; не должны определяться общеизвестные понятия; в текст закона нежелательно включать профессионализмы, жаргонизмы, специальные отраслевые термины.

У закона имеются специфические  реквизиты и другие особенности, способствующие его внешней обособленности, однако законодатель без должного внимания относится к соблюдению этих правил. Общеизвестно, что для решения одинаковых задач должны применяться одни и те же приемы законодательной техники. Такое единообразие предопределяется официальным характером закона. К сожалению, законодатель демонстрирует новаторство и творческий подход к решению типовых задач. Так, в процессе правотворчества сложилась ситуация, когда форма права, которой является устав, выступает в качестве парной категории по отношению к содержанию. Одна и та же форма права в одних случаях выступает в качестве своего изначального назначения - формы, а в других - в качестве содержания.

Таким образом, закон – это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Признаки закона:

1) принимается только органом  законодательной власти или референдумом;

2) порядок его подготовки и  издания определяется Конституцией  России и Регламентами палат Федерального Собрания РФ;

3) в идеале закон должен выражать  волю и интересы народа;

4) обладает высшей юридической  силой, и все подзаконные акты  должны соответствовать ему и  ни в чем не противоречить;

5) регулирует наиболее важные, ключевые  общественные отношения.

Именно данные признаки и выделяют закон в системе иных нормативных  актов и придают ему качество верховенства. Изменить или отменить закон вправе только тот орган, который  его принял, причем в строго оговоренном  порядке.

Законодательство образует иерархически организованную систему, в которой каждый акт занимает строго отведенное ему место. Эта система вертикально ориентирована на высший акт, которым, как правило, является Конституция РФ.

Классификация законов может проводиться  по различным основаниям:

• по их юридической силе (Конституция РФ, федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъектов Федерации);
• по субъектам законотворчества (принятые в результате референдума или законодательным органом);
• по предмету правового регулирования (конституционные, административные, гражданские, уголовные и т.п.);
• по сроку действия (постоянные законы и временные);
• по характеру (текущие и чрезвычайные);
• по сферам действия (общефедеральные и региональные);
• по содержанию (экономические, бюджетные, социальные, политические и т.п.);
• по степени систематизации (обычные и кодификационные, другими словами, органические - ГК РФ, УК РФ и т.д.);
• по значимости содержащихся в них норм (конституционные и обыкновенные);
• по объему регулирования (общие и специальные) и т.д.

Наивысшей юридической силой среди  всего массива законов обладает Конституция, а также законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию.

Будучи основным законом государства, Конституция определяет и закрепляет: организацию государственной власти; закрепляет основы конституционного строя; основные права и обязанности граждан; федеративное устройство; систему государственных органов, их полномочия и порядок формирования; основы правосудия; избирательную систему.

Конституция – это государственно-политический документ учредительного характера, основополагающее начало всей правовой системы, юридическая база для текущей законодательной и всей правотворческой деятельности.

Конституционные законы (в некоторых зарубежных странах, например, во Франции, их называют органические законы) - это такие акты, необходимость принятия которых предусмотрена непосредственно Конституцией. Они являются своеобразным «продолжением» Конституции, их нормы развивают и конкретизируют отдельные ее положения (законы о Правительстве РФ, о Конституционном суде РФ, об Уполномоченном по правам человека и др.). Для конституционных законов установлена более сложная процедура их прохождения и принятия.

Обыкновенные  законы, издающиеся в процессе текущей законодательной деятельности, составляют основную массу законов. Они, в свою очередь, делятся на кодификационные и текущие.

Кодификационный закон определяет нормативные основы отдельной отрасли (института) законодательства, регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, борьба с преступностью и т.д.). Он является единым внутренне связанным документом, включающим как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества. Кодификационные законы могут выражаться в различных формах. Одна из них - это Основы законодательства - акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в иных актах Федерации и ее субъектов. В настоящее время в Российской Федерации действуют основы законодательства об охране труда, об охране здоровья граждан, о нотариате и некоторые другие.

Чаще всего используемый вид  кодификационного закона - это кодекс. Это крупный сводный акт, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс, Трудовой кодекс). В настоящее время во главе большинства отраслей российского федерального законодательства стоят кодексы, основная масса которых ныне подвергается существенной переработке. Кроме того, в современных условиях право принятия кодексов принадлежит также и субъектам Российской Федерации. В правовой системе могут существовать и иные виды кодификационных актов: уставы, положения, правила и т.д.

Роль закона в системе форм права  велика. Закон выступает связующим звеном между нормативными правовыми актами и иными формами права, с одной стороны, и подзаконными актами - с другой. Закон может эффективно выполнять свои функции важнейшего регулятора общественных отношений в том случае, если внешняя форма будет качественной. Стабильность, нормативность и легитимность - важнейшие признаки этой формы права.

2.2. Подзаконные нормативные  акты

Подзаконные акты представляют собой  объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов.

Актуальность и сложность исследования подзаконных актов обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти. Вместе с тем для целей исследования типовых правотворческих форм эти обстоятельства не имеют решающего значения. Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти еще не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается последующей правотворческой практикой. После издания Указа Президента РФ № 314 основной документ, регулирующий подзаконное нормотворчество (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), не претерпел никаких изменений.

Совершенствование органов исполнительной власти позволяет рассчитывать на последующие  изменения системы подзаконных  актов. В этом случае очевидна потребность  в глубоком научном анализе сложившейся правотворческой практики. Важной является проблема обеспечения единства формы и содержания, которая состоит в необходимости принятия унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования - с другой. Решению этих вопросов должны способствовать единообразие и законность форм, запрет на множественность наименований одного и того же акта, единство процедурной и предметной сторон.

В отечественной юридической науке  традиционно большое внимание уделяется нормативным правовым актам - ведущей форме права и в первую очередь - законам. Система подзаконных актов по сравнению с законодательными актами исследуется недостаточно. Имеются отдельные работы, выборочно раскрывающие грани этой обширной проблематики²⁹, произведения справочного характера³⁰. Сохраняется ценность общетеоретических положений работ советского периода³¹. Однако работы по отдельным видам актов отсутствуют.

Бесспорным решением вопроса о  системе подзаконных нормативных  правовых актов могло стать принятие ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Но в мае 2004 года после восьмилетней работы законодательный процесс был прекращен, законопроект снят с рассмотрения по мотивам низкого качества и устаревания концептуальных положений. Таким образом завершилось многолетнее ожидание законодательного упорядочения системы нормативных правовых актов, включая подзаконные.

Отсутствие закона компенсируется принятием иных актов, направленных на упорядочение правотворчества органов  исполнительной власти. Однако их эффективность недостаточна, так как они регулируют процессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса.

Развитие нормативной базы ведомственного правотворчества прошло несколько этапов и регулировалось разными актами: методическими рекомендациями Минюста СССР, с 1993 года - Указом Президента РФ и Постановлением Правительства РФ. Действующий порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Объединяет все эти документы то, что в них не были решены следующие принципиально важные вопросы: 1) предмет правового регулирования различных актов; 2) особенности оформления и структуры; 3) система документов.

Многие подзаконные акты издаются с формулировкой «принятые на основании закона». Данные акты призваны в общей форме апеллировать закону и предписывать общие правила поведения, соблюдение которых его адресатами обязательно независимо от того, каково действительное правовое основание его издания, каков его субъектный и объектный состав, а также каковы пределы и формы санкций, обеспечивающих его соблюдение.

Рассмотрим некоторые требования, которые следует учитывать в  процессе реализации подзаконных актов.

Во-первых, основным требованием, предъявляемым  к подзаконным актам, является подзаконность, т.е. соответствие закону. Что предполагает недопустимость ограничения прав, свобод, обязанностей, ответственности установленных в законе. Такое требование является важным в реализации положений соответствующих актов.

Во-вторых, подзаконные акты принимаются  и реализуются на основе и во исполнение закона, поэтому они должны детализировать, а не восполнять закон. Основная идея, заложенная в законе, не должна искажаться.