Нормативно-правовые акты

Наиболее частыми вопросами, которые  разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти принимают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в  формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста акта в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями. Так, Высший Арбитражный Суд РФ вынес Определение (от 30 августа 2007 г. № 10586/07) относительно Письма Минфина России от 2 марта 2007 г. № 03-11-02/62. Суд применил определение из Постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Со ссылкой на эти Правила ВАС РФ указал, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Нормативные правовые акты – это наиболее изученная в отечественном правоведении форма права. Исследованию подвергались природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства, способствующие их выделению из системы форм права⁵. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов заключается в их иерархичности, системности. Эти свойства изучались и в советском⁶, и в современном российском правоведении⁷.

Благодаря усилиям ученых разработана  теория рассматриваемого права, выявлена закономерность, согласно которой указы  стремятся регулировать отношения  и решать вопросы, не отнесенные к их компетенции, подменять не только постановления, но и законы⁸. Отдельные виды законов пока не становились предметом исследования; например, законы Российской Федерации - практически не разработанное явление. Кодексы хотя и являются важнейшим элементом законодательства, но чаще рассматриваются в связи с систематизацией, точнее, как ее результат. Подзаконные акты (а именно их система) изучены пока недостаточно: имеются лишь отдельные работы⁹. Это в известной степени объясняется изменчивостью подзаконных актов, их ускользающей природой, склонностью подменять наименования и содержание.

Определения нормативного правового  акта за последние 100 лет не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Основное свойство, через которое  описывается данная форма права, - нормативность. Подчеркиваются его  исключительная, практически неоспоримая  легитимность и защита со стороны  государства. Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности»¹⁰. Достаточно часто существенным признаком называют предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение¹¹.

Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством¹². Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему выступает «средством развития, изменения правовой системы»¹³.

По мнению научных сотрудников  Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, «нормативный правовой акт - это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение»¹⁴.

Вариант определения для целей  систематизации был предложен авторами Концепции системы классификации  правовых актов: «Нормативный правовой акт - это правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Нормативный акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений».

При некоторых различиях приведенные определения имеют общие черты. В частности, основополагающее свойство нормативных актов - их письменная, официальная форма - остается неизменным. Источником, творцом нормативных правовых актов признаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, народ путем референдума. Нормативная природа состоит в возможности их неоднократной реализации, всеобщности и общеобязательности.

Таким образом, можно сформулировать понятие нормативного правового  акта: это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и по определенной процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов.

Короткие определения обречены быть неполными, фрагментарными. Более глубокое проникновение в природу и сущность нормативного правового акта требует изучения его признаков. За многие десятилетия усилий ученые выявили и исследовали огромное количество таких признаков. Рассмотрим лишь те, которые видятся актуальными и необходимыми применительно к современным условиям.

1. Нормативный правовой акт несет  волевое содержание. Относительно  того, чью волю призван воплощать  и реально воплощает данный  акт, постоянно ведутся споры.  Наиболее простым и распространенным  является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению ряда специалистов, которое можно назвать позитивистским, независимо от органа или организации, принявших акт, во всех случаях он выражает волю государства. Норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли ее органов. Именно этот признак представляется принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует.

2. Официальный  характер также выступает немаловажным  признаком нормативного правового  акта. Издаваемый органами государственной  власти или иными уполномоченными  органами акт несет на себе  отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду их связи с государством.

Тот факт, что  нормативный правовой акт предназначен для государственной организации  общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе  «государство - общество». Эту роль выполняет опубликование нормативного правового акта для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Именно в связи с официальным характером нормативных правовых актов устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц.

Современная позиция  законодателя, основанная на Конституции  РФ, выглядит как требование неукоснительного опубликования этих документов. Несколько  гипертрофированный интерес к данной процедуре частично объясним тяжелым наследием советского государства в части огромного количества неопубликованных подзаконных актов.

Требование о безусловной необходимости  официального опубликования нормативных  актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, как обязательное условие применения этих актов впервые было установлено Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан».

Опубликование как завершающая стадия законодательного процесса имеет огромное значение. С ним связано действие нормативных правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.

3. Правовой акт входит в единую  систему, осуществляя правовое  регулирование в соответствии  с общими целями и задачами  общества и государства. Иерархическое  построение не столько выступает  признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.

Представление некоторых государственных  органов об иерархии нормативных правовых актов и способах приведения этой системы в единое состояние полностью не соответствует закону. А поскольку это мнение принадлежит самому законодательному органу, ситуация становится устрашающей. Приведем пример такого рода неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства.

Необходимая иерархичность имеет  место при наличии ясных законодательных  причин классификации нормативных  правовых актов по основаниям, включая  юридическую силу. Система законодательства содержит нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4. Всеобщий характер также выступает  важным признаком нормативного  правового акта. Он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. Именно нормативность считается важнейшим отличительным свойством нормативных правовых актов. Оно является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда РФ, выражается в том, что этот акт касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение¹⁵.

Нормативность выражает всеобщность  содержания и действия акта, который  закрепляет порядок отношений, действующий  как угодно долго во времени.

5. Для характеристики нормативного  правового акта большое значение  имеет его документарная природа.  В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. подчеркивалось значение юридической техники, под которой понимались «средства и приемы документарного выражения нормативного акта... средства и приемы специально-юридического изложения их содержания»¹⁶.

Действительно, особая природа и  предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к  языку и стилю изложения. Однако данные вопросы недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют и вопросы юридической техники применительно к законам¹⁷.

Итак, нормативный правовой акт - это  письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).

6. Для проникновения в сущность  нормативного правового акта важны процедурные вопросы. Российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества».

Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций. Так, Верховный Суд РФ рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России¹⁸. В ходе разбирательства ВС РФ подверг анализу правотворческую процедуру Банка России в части подписания нормативных правовых актов. Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено»¹⁹. Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда РФ, им дано толкование практически всех статей Основного Закона, затрагивающих процедурные нормы. Так, Конституционный Суд РФ дал толкования ст. ст. 105 (ч. 4), 106, 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2), 107 Конституции РФ²⁰.

7. Правовой акт издается уполномоченными  субъектами в пределах их компетенции.  Их правомочие на издание актов устанавливается Конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент РФ создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. В частности, в общих чертах она закреплена в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединить их затруднительно.

С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой - к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он правомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.