Нормативно-правовые акты

Следует учитывать, что в любом  законе устанавливаются некие границы  усмотрения субъектов правовой деятельности, определяются ключевые моменты, которые позволяют в правильном направлении осуществить механизм его реализации на всех уровнях - на уровне подзаконного нормативно-правового регулирования и правоприменительного, т.е. исполнительного. Задачей подзаконного нормативно-правового регулирования ставится построение некой нормативно-правовой модели правореализации. Она позволяет выразить обязательные элементы механизма правореализации, которые определяются законом и носят эволюционный характер их непосредственного использования, содержащиеся в подзаконном нормативном предписании³².

Подзаконный акт, как и любой  другой правовой документ, в процессе реализации должен обладать определенным набором элементов. На наш взгляд, среди них можно выделить цели, методы регулирования и защиты. Именно они должны способствовать установлению адекватности правоконкретизации связывающего два уровня нормирования в целостную, непротиворечащую, обоснованную модель. При этом любые отклонения от устойчивых, отражающих сущность первоначального волеизъявления установлений на уровне правореализации недопустимы. Нарушение установок закона подзаконным нормативным актом недопустимо и должно являться для последнего основанием к отмене как не соответствующим закону³³.

Таким образом, подзаконный акт  должен содержать определенные элементы, которые не должны подлежать существенному изменению и в которых изменения происходят постепенно, при условии изменения законодательного акта, т.е. закона. В механизме реализации подзаконного акта очень важно выделять цель, т.к. она участвует как самостоятельный элемент в регулировании общественных правоотношений. Изменение или небольшая поправка цели, закрепленной в подзаконном правовом акте, свидетельствует об изменении воли соответствующего государственного органа. Что очевидно по изменению самого содержания подзаконного нормативного акта.

Содержание подзаконного акта основывается на нормах закона, поэтому нормативность  содержания таких актов проявляется  как всеобщая, закономерная форма  их существования. К тому же правовая нормативность очень актуальна и имеет смысл в практическом, конкретно-историческом проявлении. Правовая нормативность содержания подзаконного акта выступает условием возникновения и развития правовых представлений, а также оценочного восприятия, условием их развития, изменения и совершенствования. Таким образом, содержание правовой нормативности предопределяется в самой общей форме, внутри которой преобладает разнообразие и многообразие конкретных проявлений.

Подзаконные акты обладают меньшей  юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенные по иерархии.

1. Указы Президента РФ. Обязательны  для исполнения на всей территории  Российской Федерации, не должны  противоречить Конституции РФ  и федеральным законам, подготавливаются  в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 8 - 90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.

В современный период сфера правового  регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы  издаются обычно в случае пробелов в праве. Отдельные, очень малочисленные  указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.

2. Постановления Правительства  РФ. Обязательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.

3. Приказы, инструкции, уставы, положения  министерств, ведомств, государственных  комитетов. Эти акты, принимаемые  на основе и в соответствии  с законами РФ, указами Президента  РФ, постановлениями Правительства РФ, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры. Однако есть среди них и такие, которые имеют общее значение, выходят за рамки конкретного министерства и ведомства, распространяются на широкий круг субъектов. Например, акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Центрального банка, Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Федерального горного и промышленного надзора, Федеральной службы безопасности и т.п.

4. Решения и постановления местных  органов государственной власти (например, областных представительных, законодательных структур - Саратовской  областной Думы, Астраханского областного  Представительного Собрания).

5. Решения, распоряжения, постановления  местных органов государственного  управления (например, областных глав  администраций, губернаторов и  пр.).

6. Нормативные акты муниципальных  (негосударственных) органов. Эти  акты принимаются в пределах  компетенции названных структур и действуют на территории соответствующих городов, районов, сел, поселков, микрорайонов и т.п.

7. Локальные нормативные акты. Это  нормативные предписания, принятые  на уровне конкретного предприятия,  учреждения и организации и  регулирующие их внутреннюю жизнь (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Следовательно, законы и подзаконные  акты представляют собой две большие  группы нормативных актов, в свою очередь подразделяющиеся на соответствующие  виды.

Многолетняя правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти позволила выявить следующие негативные тенденции:

1) акты принимаются в формах, не разрешенных (наставления,  указания) и прямо запрещенных  (письма и телеграммы) вышестоящими  органами;

2) официальные наименования дополняются оценочными категориями (методические, примерные, временные и др.);

3) имеются заблуждения относительно  формы и содержания (например, разъяснение  используется как самостоятельная  форма);

4) локальным правоприменительным  актам (например, приказ, распоряжение) придается нормативный характер.

Сложности построения системы подзаконных  актов связаны с тем, что органы исполнительной власти нередко путают наименования актов и характеристики их содержания. Сегодня Правительство  РФ в виде исключения предоставляет отдельным органам исполнительной власти право давать разъяснения, например, Минюсту России³⁴. Разъяснение - это не самостоятельный вид акта, это этап толкования правовых норм. Термин «разъяснение» характеризует не форму документа, а его содержание.

Проблема правотворчества органов  исполнительной власти имеет такой  аспект, как «множественность наименований» одного и того же документа. Используются наименования как не разрешенные, так и прямо запрещенные. Показательна в этом смысле правотворческая деятельность Госстроя России. Этот орган в нарушение прямого запрета Правительства РФ издал письмо, «украсил» его наименованием «циркулярное», а по наименованию и содержанию это разъяснение³⁵.

Примеры творчества органов исполнительной власти в части наименований издаваемых нормативных актов не могут быть оценены как законные, так как не соответствуют Постановлению Правительства РФ № 1009, в котором установлен закрытый перечень видов нормативных актов: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказы; 6) распоряжения. Рассмотрим каждый из них.

1. Постановление представляет собой  широко распространенную разновидность  правовых актов. Этот многозначный  термин используется для обозначения  актов Правительства РФ, прокурора,  суда, палат Федерального Собрания, органов исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановление как форма международного документа используется органами Союзного государства России и Белоруссии³⁶. Для Правительства РФ постановление - это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции»³⁷.

Практика использования формы  постановлений органами исполнительной власти невелика, интенсивность - различна.

Филологические и юридические  определения термина «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти³⁸, принимаемый в коллегиальном порядке³⁹, «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий»⁴⁰. Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре, включающей обсуждение, согласование, одобрение.

Использование министерствами формы  постановлений не в полной мере соответствует  природе данного акта, так как  министерства являются органами единоличного руководства. Поэтому представляется разумным закрепить монополию Правительства РФ на использование наименования «постановление», что может сочетаться с соответствующим запретом для иных федеральных органов исполнительной власти.

С учетом сказанного издание органами исполнительной власти актов (кроме  Правительства) в форме постановлений  нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с  одним наименованием на двух уровнях  (правительство и иные органы исполнительной власти) вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2. Правила представляют собой  подзаконные правовые акты, «устанавливающие порядок чего-нибудь»⁴¹. Например, в системе органов внутренних дел «правила устанавливают порядок осуществления отдельных видов деятельности... а также меру должного поведения по реализации и исполнению... прав и обязанностей». Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий⁴². Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», поскольку при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под  названием «инструкция», но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же регулирует действия субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Правила как форма акта распространены достаточно широко.

3. Инструкция - один из видов  нормативных правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти⁴³. Органы исполнительной власти, как правило, не считают инструкцию самодостаточным документом, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой. Сегодня такой конструкции придерживаются многие органы, в том числе Минюст России.

В правотворческой практике и научной  литературе конкурируют две противоположные  точки зрения. Одна, аргументированная  выше, заключается в признании  инструкции самостоятельным видом  акта. Противоположная позиция состоит в утверждении инструкций приказом. Компромиссной является модель грифа «утверждаю» должностного лица. Оптимальным же представляется подписание инструкции наравне с другими актами. Это также свидетельствует об одобрении, но выглядит для нормативных актов более традиционно.

Таким образом, инструкция - это разновидность  самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений  вышестоящего нормативного акта. Предметом  регулирования инструкции выступают  действия субъектов права, то есть она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий.

4. Положение представляет собой  акт, регламентирующий правовой  статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов⁴⁴. Всего действует более 2700 положений разных органов государственной власти. Имеются достаточно проработанные, с точки зрения законодательной техники, документы. Некоторые положения - объемные, сложно структурированные акты. Так, в Положении ЦБ РФ о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в РФ шесть глав (более 30 пунктов), Положение о таможенном режиме состоит из 107 пунктов. В числе особенностей данной формы правовых актов следует отметить их кодифицированный характер⁴⁵.

Несмотря на широкое использование  данной формы актов, правотворческая практика осуществляется недостаточно компетентно. Существует много документов, которые по содержанию и с точки зрения законодательной техники не отвечают требованиям, предъявляемым к положениям.