Нормативно-правовые акты

Компетенция правотворческих органов может иметь всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта. Так, Верховный Суд РФ разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция»²¹. В целом ВС РФ по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности.

8. Нормативный правовой акт предназначен  для регулирования общественных  отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.

Для характеристики актов важны  адресаты их предписаний, поскольку  их отношения выступают предметом  правового регулирования. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.

Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие, как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства.

1.2. Структура нормативно-правового  акта

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются  в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и  заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь  буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты  изложения вопроса в нормативных  правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться  в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Таким образом, с точки зрения законодательной  техники проект нормативно-правового  акта должен отвечать следующим требованиям:

• должна обосновываться логическая последовательность изложения и взаимосвязь положений нормативного акта;
• должны отсутствовать как внутренние противоречия, так и противоречия по отношению к действующему законодательству;
• необходима ясность и доступность языка закрепляемой нормы;
• необходима точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в проекте акта.

В качестве приемов юридической  техники могут быть использованы различные способы изложения  нормативно-правовых предписаний.

Во-первых, по форме предложения, в  котором выражена норма. Норма права  может быть сформулирована в виде нормативного или повествовательного (утвердительного или отрицательного) предложения. С логико-языковой точки зрения норма есть высказывание о должном или возможном поведении ее адресатов. В нормативном высказывании всегда наличествуют нормативные термины «запрещено», «обязан», «имеет право» и т.п. Во многих случаях норма и формулируется в виде нормативного предложения с использованием указанных и им подобных терминов, например «продавец вправе», «должник обязан», «суд имеет право», «следователь обязан» и т.п. Но довольно часто норма оформляется в виде повествовательного предложения без использования нормативных терминов. Это имеет место, в частности, в случаях, когда описываемое действие является одновременно и правом, и обязанностью субъектов.

Во-вторых, по степени обобщенности, абстрактности изложения можно  выделить абстрактный и казуистический способы изложения. Абстрактный  способ изложения сводится к обобщению  многих действий в одно или к абстрактному понятию без детального описания, без детального перечисления обстоятельств. При казуистическом способе изложения обстоятельства детально (казуистически) перечисляются. Каждый из способов имеет свои достоинства и недостатки. С помощью первого способа достигается краткость, с помощью второго - точность, конкретность изложения. Абстрактный способ изложения свидетельствует о более высоком уровне юридической техники. Но сохраняет свое значение и казуистический способ. Он позволяет с большой определенностью и более четко регулировать общественные отношения - определять точное число случаев ответственности, возникновения прав и так далее. Представляется, что наиболее верным является использование казуистического способа изложения правовых предписаний. Осуществление конкретизированных правовых предписаний представляется подобием детализированного алгоритма, «пошаговой инструкцией», что облегчает их реализацию. Излишнее абстрагирование отрицательно влияет на последующую реализацию нормативного правового акта органа исполнительной власти. Об этом совершенно точно высказывается В.А. Толстик: «Слишком высокая степень абстрагирования в формулировании нормы может привести к утрате нормативности и превращению нормативного предписания в общую декларацию или констатацию состояния, т.е. внеправовые категории»²². Вместе с тем, каким бы совершенным ни был перечень конкретных фактов, казуистический прием не может охватить все факты данного рода, и это является его существенным недостатком.

В-третьих, по степени полноты изложения  нормы выделяются прямой, ссылочный (отсылочный), бланкетный способы. При прямом способе все элементы, все содержание нормы изложены в одной статье. При ссылочном способе вместо первой (гипотезы) или второй части (диспозиции, санкции) сформулирована отсылка к иной статье данного или другого конкретно указанного нормативного акта. Отсылки к другим нормативным правовым актам являются технико-юридическим приемом, позволяющим достигать компактного изложения нормативного материала в его тексте и избегать повторов. Субъект правотворчества вместо изложения нормативных предписаний, логически связанных с предшествующими нормами, непосредственно охватываемых предметом и темой соответствующего нормативного правового акта, отсылает к тексту другого акта, где уже имеются соответствующие нормативные предписания.

Анализируя возможность и целесообразность использования отсылочных норм в  нормативных правовых актах федеральных  органов исполнительной власти, можно  прийти к выводу об уместности таковых, если они делаются: 1) на законы и иные нормативно-правовые акты другой отрасли законодательства; 2) на ратифицированные и одобренные международные акты, возлагающие на государство определенные обязательства и требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов; 3) на статьи закона, содержащие легальное определение понятия, которое часто применяется в проектируемом законе, имеет значение правильного уяснения смысла проектируемых норм права; 4) на установленные другими законами исключения из проектируемого общего правила, принципа²³.

Практика нормотворческого процесса в Российском государстве идет по пути минимизации объема нормативного правового акта за счет включения в текст отсылочных норм. Поэтому, рассуждая о надлежащем качестве нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, можно лишь констатировать необходимость минимизации последних. При этом отсылки должны быть признаны не только возможными, но и необходимыми.

Бланкетный способ состоит в  том, что дается отсылка к определенному  роду, виду каких-либо правил. Сами правила  многочисленны, могут изменяться, а бланкетная норма оставаться неизменной. При бланкетном изложении отдельные элементы нормы прямо тоже не формулируются, но недостающие элементы восполняются не какой-либо точно указанной нормой, а правилами определенного вида, которые со временем могут изменяться. Бланкетное изложение позволяет не только устранить ненужные повторения, но и обеспечить стабильность правового регулирования при изменении текущего законодательства.

С помощью двух последних способов достигаются краткость, законодательная экономия. В то же время обилие отсылок, а в особенности отсылок к нормам других нормативных актов, может создать определенные трудности при использовании нормативного материала. Кроме того, обилие ссылочных норм нередко свидетельствует о структурном несовершенстве акта, о недостатках в расположении нормативного материала.

Под использованием юридических конструкций  может пониматься построение нормативного материала по типу связи между  его элементами. Такая связь характеризуется  единством прав, обязанностей и форм ответственности соответствующих лиц. То есть в принципе можно говорить о нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти как о целой юридической конструкции, которая должна иметь правильное структурное построение. Требование логической последовательности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти закреплено на законодательном уровне. Так, п. 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации устанавливает, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования²⁴.

В этом отношении наиболее встречающимися дефектами являются: нелогичная последовательность, несогласованность и неоднородность нормативного материала, включенного в правовой акт, наличие противоречий между частями нормативного правового акта. Как подчеркивает О.Э. Лейст, «изложение вперемежку разнотипных правовых норм не только препятствует восприятию собственно юридического содержания закона, но и способно создавать превратные представления... о способах обеспечения... норм, изложенных в тексте нормативного акта»²⁵.

Следующим приемом юридической  техники является формулирование дефиниций. Считается, что дефиниции должны содержаться в законодательных актах и находить отражение именно в них. Однако это сделать не всегда удается, и поэтому федеральные органы исполнительной власти вполне смогут воспользоваться данным приемом юридической техники. Анализ актов законодательства Российской Федерации показывает, что нормативные определения содержатся в указах Президента Российской Федерации, постановлениях и даже распоряжениях Правительства Российской Федерации. При этом они изменяют свое содержание значительно чаще, чем помещенные в законах Российской Федерации и федеральных законах, кроме того, далеко не всегда между ними присутствует согласованность.

Отметим еще одну особенность распределения  дефиниций в подзаконных актах - они редко помещаются в программы, концепции по определенной тематике, утверждаемые указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Своеобразным приемом юридической  техники нормативного правового  акта следует назвать концепцию  проекта нормативного правового акта. Следует отметить, что российское законодательство содержит определенные требования к концепции проектов федеральных законов, и то они достаточно поверхностны. Применительно же к иным нормативным правовым актам таких требований просто нет, что, по нашему мнению, является огромным упущением, и это, можно сказать, является одной из причин низкой эффективности нормативных правовых актов. Такие требования необходимо закрепить хотя бы применительно к нормативным правовым актам, затрагивающим права и свободы граждан. Законодательного определения концепции законодательство не содержит. Представляется, что концепция нормативного правового акта - это самостоятельный прием юридической техники, включающий в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта. При этом значение концепции нормативного правового акта состоит в том, что она:

• выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей;
• служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства; является фактором эффективности современного правотворческого процесса;
• оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методик и рекомендаций по более эффективной реализации (и особенно правоприменению) юридических норм;
• является важным средством гармонизации правовой системы;
• выступает основой для толкования юридических норм;
• может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;
• может помочь выявлению пробелов в законодательстве;
• может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;
• выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе нормативного правового акта²⁶.

Однако на законодательном уровне закреплены Требования к концепции  проектов федеральных законов, применительно  же к иным видам нормативных правовых актов данные требования отсутствуют. Считается необходимым закрепить на законодательном уровне требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе правотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, ее элементов, но и содержания каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана правотворческой деятельности того или иного органа исполнительной власти нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование той или иной группы общественных отношений.